浅析地方政府债务风险审计预警系统

地方政府债务可以分为直接显性债务、直接隐性债务、或有显性债务、或有隐性债务。我国地方政府性债务总体规模较大，融资平台公司债务占比较高、部分地方政府偿债压力较大。国家审计署2011年度审计报告显示，2010年底，我国地方政府性债务余额为107,174.91亿元，其中2008年及以前年度用于续建2008年以前开工项目的债务为54,816.11亿元。2009年，地方政府债务增长最为迅速，当年新增33,942.14亿元，增长61.92%。不仅如此，地方融资平台公司的政府性债务为49,710.68亿元，占地方债务余额的46.38%。尽管我国政府不允许地方政府发行地方国债，但地方财政都有融资功能，并以各种形式进行融资，如国债转贷，银行贷款，财政周转金贷款等等，甚至违反《担保法》等有关规定，为企业、单位或项目提供担保或反担保，向商业银行、上级财政等单位举借大量的债务，以满足资金需求。
一、地方政府债务审计的主要内容
（一）地方政府债务成因及管理现状。地方政府债务成因千差万别：地方政府缺乏骨干财源支撑，财政收入水平低，财政自我平衡难度大；基础设施建设、政府培植财源投入等客观资金需求不断超出财政承受范围；领导干部非理性财政支出等。各地方政府对债务的管理也存在缺陷：未将债务纳入预算执行；未建立统一的政府债务管理制度；制定了具体的管理办法却执行不力；各管理环节权责不清、职责履行不到位等。因此，在进行政府债务审计时，应着重摸清政府债务成因、管理现状，以识别可能存在的重大风险，分析是否存在因管理失控引发政府债务风险的可能。
（二）债务总体规模和结构。核查政府债务规模和债务结构是政府债务审计最基础，也是最重要的内容。审计应了解政府所有债务来源渠道、借款约定用途、债务总体构成、借款期限、还本付息、借款担保等方面情况。在此基础上，重点关注隐性债务和或有债务，确保信息的真实有效，进一步应用各种分析工具，审查各种债务比例的合理性及风险性，通过分析找出债务审计要点。
（三）地方政府还债情况及偿债能力。根据地方政府以前年度财政收支情况，预测未来地方经济发展水平、财政收支状况，计算地方债务依存度、负债率、年度债务承担水平以及年度偿债率等指标，分析地方政府年度偿债规模、偿债方式、资金来源以及地方政府的偿债能力和债务风险。结合上述审计内容，提出规范管理地方政府性债务、适时调整债务规模和结构、加强债务风险控制、有效化解债务风险的建议。
二、防范地方政府债务风险的审计策略
（一）转变审计观念，整合审计资源。我国地方政府债务存在时间长、统计资料基础薄弱、债务关系错综复杂等情况。而且，地方政府债务风险与金融风险之间具有相互渗透性和转化性，在遇到金融危机或经济危机时，债务风险往往最终会造成金融风险，给地方经济造成严重损失。在这种情况下，必须转变审计观念，开拓债务审计视野，树立财政审计大格局的理念，进一步整合审计资源，加强债务审计、金融审计和其他审计工作之间的协调，建立和完善相关审计信息共享机制，一方面加强对从不同途径取得政府债务的监控，另一方面加强金融机构发放地方政府贷款的监督，防止出现盲目放贷行为，保证信贷资金安全和金融机构财务稳健，防范金融风险。
（二）财政收支审计、经济责任审计和绩效审计并举。由于地方政府债务的来源、使用、管理以及偿还与地方财政收支、预算管理、政府领导干部以及资金使用效率、效果有很大关系，因此，审计部门应将地方政府债务审计与财政收支审计、经济责任审计以及绩效审计相结合。如在对财政支出进行审计时，应对利用债务的项目建设的经济性、效率性和效果性进行审查，评估项目的经营预期、盈利能力、持续还款能力和再融资能力以保障政府偿债能力，降低政府债务风险。同时，将政府债务审计发现的问题、相关指标、风险状况以及由此产生的债务风险纳入领导干部任期经济责任审计的范畴，建立和完善政府举债的责任追究机制，推动领导干部对地方政府债务的重视，加强其责任感，进一步明确各级政府应承担的债务管理责任和偿还责任，在举债决策前，进行债务风险评估，使各级政府承担制定举债政策的风险责任。
（三）结合经济形势，适时调整债务结构。政府债务审计，应结合国内、国外经济形势，判断地方政府未来经济发展状况，在此基础上进行债务风险预测，提出调整债务结构、降低债务成本和风险的建议。