高校教育惩戒制度的法治内涵及校内申诉制度完善路径探析

近年来，高校学生教育惩戒问题引发了广泛关注。《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》虽赋予高校管理和惩戒学生的权利，但对于惩戒制度的程序、救济方式等均未作明确规定。2017年教育部施行的《普通高等学校学生管理规定》（以下简称《管理规定》）相较之前文件，有四十余条修改。着重笔墨对校内学生申诉制度进行了制度构建，对教育惩戒制度是不小的完善。但总体而言，《管理规定》是一个偏原则性和倡导性的行政规章。其中具体细致的可操作条款少，有待高校进行细化。是故，高校仍需要对《管理规定》进行丰富和完善。

从制度滥觞至今，高校教育惩戒制度发展20余年，教育司法纠纷不断出现。然而，对于惩戒制度的概念、内容、功能等基本研究范畴，理论界和实务届还有不一致的认识。因此，笔者认为：需要厘清惩戒制度的法律内涵，达成共识，指导理论和实践研究。高校教育惩戒制度在理论和实践领域都具有进一步的研究价值。

一、高校教育惩戒制度的概念阐明

立法中，现行《教育法》《高等教育法》和《教师法》中均无明确使用“惩戒”一词。《管理规定》作为下位规定，虽正式明确了惩戒制度，但仍未对“惩戒”的概念做出明确界定。

司法实践中，以1999年“齐玉苓案”为标志，受教育权进入民事诉讼受案范围，但2008年涉及本案的批复被最高人民法院废止。高校学生基于受教育权遭受侵害提出的民事诉讼就未获法院支持。行政审判领域，因受教育权提起行政诉讼是否可以受理，人民法院未形成统一意见。从已有判决来看，涉及授予学历学位、开除学籍的纠纷，都能得到法院的受理。

行政运行中，大量教育管理的行政法规、规章都涉及对违纪、行为偏差学生进行惩戒，如《小学管理规程》《中小学德育工作规程》。对于教师或者学校侵犯学生人身或者财产权利的行为，适用《民法典》或《学生伤害事故处理办法》。总体来看，行政制度禁止体罚的学生，但认为对学生的惩戒，既是权利也是义务。

结合上述情况，目前学界对教育惩戒制度基础没有分歧。争议主要集中在惩戒的实施主体和范围。

关于教育惩戒实施的主体，有学者认为，包括学校和教师；也有学者认为，惩戒仅能有学校实施。笔者赞成后一种观点，具体原因是：首先，教师平时对学生的批评教育或者口头责备，虽是对学生轻度偏差、失范行为的约束，但仍是日常教学管理工作的一部分，一般不涉及学生受教育权。其次，实践中教师“惩戒”的形式不胜枚举，比如制作黑板报、表演节目、不准参加社团活动等。这样的纠偏行为本质而言是教师督促学生为完成教学目标或遵守校规校纪自发达成的，不宜和行政、国家范畴捆绑过紧。是故，实施主体限定为学校为宜。

关于教育惩戒的实施范围，观点争论主要是学业处分是否应对纳入教育承接的范围内。其实，无论是学业惩戒（比如学生因挂科过多被给予退学处分）还是纪律惩戒，都有可能对学生的权利造成不利影响。据此，只要是学校做出的对学生的受教育权造成实质的不利影响，都应纳入惩戒范围。

二、高校学生惩戒制度的存在问题及其检讨

随着学生法律意识的增长，加之有关教育惩戒制度成文法的缺位，高校与其学生权利纠纷频发。各高校现行学生惩戒制度，往往无法适配当下高校学生之间的纠纷。具体而言，问题存在于实体规则和操作程序两个方面。

（一）实体规则方面

首先，大部分高校在其学生违纪的管理规定中，通常对于惩戒的内容规定的较为笼统，常见“其他应当处分的情形”这样的兜底条款表述。使得规则缺乏可预测性；其次，惩戒制度条文中“相应的处分”之类表述。其造成的结果是，高校对惩戒的手段、强度，有过大的自由裁量权，违背了法的确定性的一般规律。

（二）操作程序方面

对学生行为做出不利评价，所有的学校惩戒权都应该满足“查清事实、告知和听取陈述申辩”的程序三要件。学生申诉制度作为救济高校学生权利的校内规范性文件，应当重视操作程序的正当性。前文已述，尽管《管理规定》对校内学生申诉制度进行了制度构建，但高校自行细化的管理规定，多有不尽合理之处。具体而言，有以下几方面的程序问题：

1.申诉委员会的人员组成缺乏科学性

《管理规定》第五十九条要求“学校应当成立学生申诉委员会”，且应当包括“学校相关负责人、职能部门负责人、教师代表、学生代表、负责法律事务的相关机构负责人”。该表述的人员范围宽泛且指代不明。实践中，申诉委员会的成员无疑包含学生管理部门负责人，且学生申诉机构多设立在学生管理部门内，这样的设计显然缺乏公平，此为其一。其二，学生代表比例或人数不明确。实践中，申诉委员会学生代表的数量及选取多由高校自行决定，且学生代表多是学生会主席、副主席，这样的学生代表所站立场可想而知。其三，申诉委员会中没有学生家长、第三方委员。学生家长也是维护学生权利的重要方面；而缺乏诸如退休教职工、其他行业专家这样中立方的委员加入，很难保证委员会做出的决定公正性不受质疑。

2.程序性权利缺失，制度缺乏可操作性

面对惩戒决定，申诉制度是学生最主要的救济自身的手段。目前各高校的申诉制度中，程序性的规定表述较为笼统，比如以《管理规定》第六十一条要求的“将复查结论告知申诉人”，以告知的形式为例，是口头还是书面；若学生已毕出国无法联系，可否以公告或者留置的方式告知，大多高校的规定未明确。另外，诸如申请回避、调查取证、代理制度等程序性权利，《管理规定》中没有涉及，大多数高校的制度亦未提及。这些重要的程序权利如果不能操作，学生在面对惩戒结果时，就无法救济他们的实体权利。

3.救济惩戒的核心——听证制度缺位

听证是指做出惩戒决定的机构在受理申诉人（学生）的申诉后，做出决定前，根据其掌握的事实、证据、法律规定，听取当事人、处理人及其他利害关系人的陈述、举证、质证或申辩的一系列程序性活动。听证制度在各行各业适用广泛。

使程序不致流于形式而能行之有效的关键在于调动程序利用者的积极性。遗憾的是，我国多数高校的学生申诉管理办法并没有对听证程序做出强制规定。申诉的学生没有陈述、申辩的权利，遑论举证和质证。尤其在涉及重大权利、申诉人数众多的申诉中，学生是否可以以及多大程度上参与了申诉程序，对于其最后能在多大程度上接受申诉的决定至关重要。如果校内的纠纷在这个程序中没有消弭，就很可能就进入纠纷解决的下一个环节——诉讼。

三、校内申诉程序的法律可能性和必然性

诚然，诉讼是现代社会定分止争的主要方式。但因为权利义务关系主体的特殊性、纠纷发生特定场域内，相较诉讼程序，申诉制度具有司法程序不可比拟的天然优势。所以，校内申诉制度是有存在和发展基础的。

首先，司法权力出于对高校学术自治的考量，在触及高校纠纷时，总保持着谦抑和克制。实际上，司法机关需要对专业领域纠纷作出判断的时候，都会显得小心翼翼，比如体育领域或医疗领域的纠纷。当下，学术自治的观念早已被高校接受并认可。基于文化和社会传统，司法权力在需要对高校内部纠纷的作出价值判断的时候，秉持着尽量尊重内部规定的做法。天津市高院就曾在一份裁定书中指出：“警告、记过、留校察看等处分并未改变原告在校大学生的身份，并未剥夺原告经过国家统一考试取得的接受高等教育的资格，属于学校对学生进行正常教育的管理行为，学生对此如有异议可通过申诉等其他途径解决。”换言之，学界和实践届都认为：没有对学生受教育权产生实质性损害的处分或者处理，例如纯粹纪律处分、取消奖学金等，不足以进入司法权力的管辖。如此，在那些司法权不涉及的高校领域，如何救济学生的合法权益？这样看来，申诉制度是充分且必要的。

其次，相比司法机关的纠纷化解制度，校内的申诉制度有不可取代的优势。实际工作中，高校更加熟悉教育领域内因惩戒造成的各类纠纷发生发展规律。这种对专业工作领域的熟悉程度，是法院调查取证无法比拟的。程序上，申诉制度相比诉讼制度的优势更加突出：相比于高度要式、审限长、对抗激烈的诉讼，校内申诉形式灵活，程序高效便捷，更加亲和，有助于吸收不满、充分交涉，达成一致。在文化观念上，我国有尊师重道的悠久传统。当学生与学校纠纷发生时，双方都不愿激化矛盾，对簿公堂，都希望通过协商将矛盾消弭在校内。只要对校内申诉制度准确定位，充分发挥上述优势，申诉制度有很大的适用空间。

四、制度建构的回应

厘清校内申诉制度的法律内涵后，在申诉制度的建构的过程中，必须以理论指导实践，有针对性的对上述诸意涵予以回应。结合《管理规定》的规定，笔者认为：在细化《管理规定》的研究进路中，应当贯彻正当程序、科学性和可操作性这三个基本原则。

（一）正当程序原则

正当程序源于自然法中的“自然正义”原则，主要包含两方面：一是裁判者须不得参与与自己有关的案件；二是裁判者需全面了解各方意见，避免偏袒裁决。这一原则已被广泛应用于司法和行政领域，成为行政法的基本准则。普遍认为，程序正义与实体正义同等重要，具有独立价值。学生申诉制度也应遵循正当程序，确保学生在获得实体正义前，先获得程序正义。制度建构时应注意两点：一是信息及时公开，要求各方能及时知悉申诉程序各环节内容，保证学生全面及时获取信息以做出判断和行动；二是当事人充分参与，确保申诉人能实质性地参与申诉制度，例如赋予其陈述意见、举证和质证的权利。如仿照仲裁制度，由学生和被申诉机关共同挑选申诉委员组成委员会。申诉人的实质性参与有助于其对程序和结果的认可，体现法治追求的“无讼”境界和高校中的“规则之治”。

（二）公正原则

公正原则要求裁判者在申诉程序过程中，不徇私、中立对待双方当事人。公正原则的内容多与实体相关，但是在制度制定时，同样可以体现公正原则，比如：制定《管理规定》缺失的回避、合议等制度。详细而言，可以在申诉制度中赋予申诉双方以申请回避的权利；用穷尽式列举的方式，列明回避的情形和决定回避的主体。又比如，明确合议制中少数服从多数的表决机制等。

（三）可操作性原则

权利只有可操作，才不会沦为“纸上的权利”。在校内申诉制度的立法实践中，可操作性原则要求申诉制度必须简单易懂、便于执行和遵守。《管理规定》对申诉制度的规定只有第六章6个条款，限于篇幅和规则制定的目的，只对高校申诉内容做了基本指导。将条款细化、扩充，使之变得科学、合理、富有操作性，是《管理规定》赋予各高校的任务。

五、结语

学生申诉制度是教育治理视域下，教育惩戒制度非常重要一环。在法治语境下，学生申诉制度是高校依法健全纠纷化解机制的重要实践。校内学生申诉的权利，来自部门法的规定，也具有宪法上的正当性基础，更是亚里士多德“善法之治”的必然体现。

学生申诉制度相比诉讼制度究竟能在整个高校惩戒制度中发挥怎样的作用？这取决于我们如何认识和定位学生申诉制度，从制度搭建的目的和制度外观来看，学生校内申诉权的根本任务是请求高校因惩戒行为，救济自己受损的权益。只要各高校践行《管理规定》时，贯彻正当程序、科学性和可操作性三个基本原则，学生申诉制度是有其存在和发展的优势的。

综上，在我们认清了教育惩戒制度的法律意涵之后，才能指导实践，明确申诉制度原则和规则的价值定位，推动校内学生申诉制度不断完善发展，更好的维护学生权利、服务高校发展。

文章来源：  《河南经济报》   https://www.zzqklm.com/w/qt/34236.html