全过程人民民主的法治赋能实践研究

  全过程人民民主作为中国特色社会主义民主政治的本质特征，其生命力在于将"人民当家作主"的政治理念转化为可操作、可持续的治理效能。这一转化过程需要法治体系提供稳定的制度支撑，使民主实践从政治宣誓转向程序化运行。在传统治理模式中，民主参与往往面临"象征性吸纳"的困境——公众意见征集流于形式，治理回应缺乏刚性约束。而法治化的制度创新，恰恰为破解这一难题提供了关键路径：通过立法程序确立参与规则，借助法律责任强化执行效力，最终构建起民主实践与治理效能之间的转化通道。北京市在基层立法联系点与"接诉即办"机制中的探索，正是这种法治赋能民主的生动实践。本文试图揭示：法治化进程如何通过制度创新激活民主参与活力，又在何种维度上面临实践张力，最终指向超大城市治理中刚性规则与弹性实践的平衡之道。

一、中国式现代化社会治理中的民主与法治协同

现代国家治理中，民主与法治的协同建立在"党的领导—人民民主—依法治国"的三角闭环之上。这个理论框架突破了西方"权利本位"的民主法治观，形成了具有中国特色的制度逻辑：党的领导为民主实践划定政治方向，确保多元利益表达不偏离公共利益轨道；人民民主通过立法听证、社区协商等渠道将分散的民意注入治理体系，实现"众意"向"公意"的转化；依法治国则将共识性诉求转化为具有普遍约束力的制度规范，为治理实践提供稳定性预期。

这种协同机制并非单向的制度输出，而是呈现出双向互构的特征。一方面，立法程序的开放化扩大了民主参与空间。当公众参与从政策执行末端前移至立法设计环节，法律制度的民意基础得到实质性扩展。另一方面，治理责任的法定化反向塑造着公众参与的理性边界。例如，在社区治理条例制定过程中，居民提出的增设公共活动空间诉求，必须通过容积率调整、财政预算审查等法律程序才能实现。这种双向互动既防止民主实践陷入民粹化无序，也避免法治体系沦为封闭的官僚化运作。其本质是在制度活力与秩序稳定之间建立动态平衡，使民主成为法治的源头活水，法治成为民主的保障基石。

二、北京实践的突破：制度开放与规范重构

北京市的基层立法联系点制度，标志着立法过程从专业主导转向开放协商的范式变革。传统立法模式中，法律草案多由行政部门主导起草，公众参与局限于草案公示后的意见收集。而立法联系点通过嵌入社区的三级听证机制（居民提议、专家论证、人大代表审议），将民意吸纳贯穿于立法全过程。在《北京市物业管理条例》修订过程中，居民针对业主委员会选举规则、维修资金使用流程提出的修改建议，直接推动了条款设计的精细化。这种开放化立法模式的价值不仅在于提升法律的可操作性，更在于重塑了立法机关与公众的关系——公民从被动的政策接受者转变为制度设计的合作生产者，民主参与由此成为法治建设的结构性要素。

与之形成制度呼应的是"接诉即办"机制的法治化转型。该机制通过地方立法将市民热线的诉求响应流程、处置标准纳入法律规范，实现了治理模式的根本性重构。在行政主导时期，政府部门对群众诉求的处置具有较大随意性，回应时效与解决质量取决于领导的重视程度。而法治化转型后，诉求分类、任务派发、结果反馈等环节均被赋予明确的法律程序，公民监督权由此获得稳定的制度保障。例如，针对噪音扰民等高频诉求，法规不仅规定处置时限，更建立跨部门协同处置的法律责任条款。这种"诉求—响应"关系的规范化，实质是将"人民至上"的价值承诺转化为可追溯、可问责的制度实践，使民主监督深度嵌入政府运行流程。

三、实践中的张力：参与效能与制度刚性之困

然而，民主与法治的协同过程始终伴随内在张力。在立法联系点实践中，部分参与者发现其建议未被采纳后，质疑意见征集的实效性；而立法机关为保障法律的专业性与系统性，又必须对海量建议进行筛选整合。这种矛盾折射出制度开放度与决策效率之间的深层悖论：扩大民主参与范围必然增加意见整合成本，但过度追求效率可能削弱制度合法性。更深层次的问题在于，当前参与机制尚未建立有效的反馈解释程序，导致未被采纳的建议提供者容易产生"参与无效"的认知，这种认知一旦扩散将侵蚀公众对制度的信任基础。

"接诉即办"机制同样面临治理弹性与法律刚性的冲突。法律规范的优势在于确立统一标准，但基层治理场景的复杂性往往超出制度预设。当社区工作人员面对历史遗留的产权纠纷时，严格遵循法定程序可能导致问题久拖不决；而突破常规协调解决又面临问责风险。这种困境催生了"合规优先"的异化现象——基层将主要精力投入程序完备性而非实质问题解决，例如通过规范回复模板规避个性化诉求，用过程留痕替代治理创新。此类现象暴露出法治化进程中一个关键挑战：如何在维护法律权威的同时，为复杂治理情境保留必要的弹性空间。

四、制度赋能创新的三重路径

破解上述张力，需要构建更具包容性的制度创新框架，在法治刚性与治理弹性之间开辟缓冲地带。

‌首先，实施梯度赋权策略激活基层活力‌。在社区治理领域，可通过"负面清单"明确法律禁止事项，在此范围内赋予社区议事会对民生事项的自主决策权。例如，在老旧小区改造中，允许社区自主确定公共空间改造方案，只需报备主管部门合规审查。这种"法律兜底+自主创新"的模式，既能守住法治底线，又可释放基层智慧。同时建立"容错清单"制度，对因客观条件限制导致的创新失误予以免责，消除基层干部的制度创新顾虑。

‌其次，构建分类治理的清单管理体系‌。针对市民诉求的多样性特点，建立"基础清单"与"动态清单"的双层结构。基础清单涵盖教育医疗、公共安全等具有普遍性的核心诉求，设定统一的处置标准与时限；动态清单则收纳邻里纠纷、文化冲突等情境性议题，允许基层通过民主协商灵活解决。借助智能识别系统实现诉求的自动分类与精准派单，既能保障基础服务的法律刚性，又为复杂问题保留治理弹性。

‌最后，创新三维导向的考核激励机制‌。改变以结果为导向的单一评价体系，建立程序合规性、民主参与度、治理创新性并重的三维考核标准。对依法履职但突破常规解决疑难问题的案例，设立"创新案例库"给予正向激励；对机械执行导致矛盾激化的行为实施"红黄牌"预警。这种考核导向的重塑，实质上是在法律框架内构建"创新安全区"，引导基层工作者从被动合规转向主动创制。

五、结语

  北京市的实践表明，全过程人民民主的效能转化，本质上是法治刚性与治理弹性动态平衡的艺术。过度的法律刚性可能窒息基层创新活力，而缺乏规则约束的弹性空间又将引发治理失序。未来的制度设计需在两者间建立辩证统一：通过法治化明确权力边界与责任底线，依靠民主机制吸纳多元智慧应对复杂情境。这种平衡术不仅关乎技术层面的机制优化，更深层体现着"以人民为中心"的价值理性对工具理性的驾驭——当法律程序成为保障民权的盾牌而非束缚手脚的锁链，当民主参与成为提升治理效能的引擎而非降低效率的负担，制度创新才能真正释放其生命力。在数字化转型与风险社会叠加的当下，如何使这一平衡智慧适配新的治理场景，将是理论与实践的共同挑战。

文章来源：  《河南经济报》   https://www.zzqklm.com/w/qt/34236.html