基于外部承压环境的城投公司债务融资风险管理探究

引言：城投公司债务融资作为地方政府推动城市基础设施及社会公益性建设的重要手段，在促进地方经济发展的同时，亦面临着复杂多变的外部承压环境。自2008年金融危机以来，伴随中央政府的财政刺激方案和地方政府的配套措施，城投公司迎来快速发展期。然而，此过程中暴露出的风险问题不容忽视。面对此情形，国家不断加强对地方政府性债务的管理。2014年《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）发布，要求逐步剥离城投平台的政府融资职能，强调政府支持的间接性；2017年财政部、发改委、司法部、人民银行、银监会、证监会六部委联合发布了财预〔2017〕50号文《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》以及财政部印发的《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号），进一步规范了地方政府融资行为，划定红线和注意事项，体现对融资平台管理的严格要求。通过中央金融工作会议和金融监管总局的机构改革，确立“党管金融”的体制，从顶层设计上强化对金融活动的监管，特别是对于地方政府融资平台的风险管理。2023年9月，国务院办公厅密文发送各地的《关于金融支持融资平台债务风险化解的指导意见》（国办发〔2023〕35号文，简称35号文），提出针对融资平台债务风险化解的明确指导，表明政府化解债务风险、促进融资平台向市场化转型的决心。据中国城投协会、城投网等单位公布了《2023全国城投公司资产情况》、《2023全国城投公司负债情况》及《2023全国城投公司主体信用评级情况》数据显示，城投公司的平均资产负债率为57.95%，同比增加1.13%。上榜的270家城投公司中，47家公司资产负债率低于50%；99家城投公司的资产负债率在50%-60%之间；124家城投公司资产负债率在60%及以上，占比46%。因此，在金融监管日益严格和国内外经济下行压力双重影响下，如何有效管理和控制债务风险成为城投公司可持续发展的重要课题。

一、城投公司的债务融资及外部压力

（一）城投公司的债务融资概述

城投公司债务融资，作为地方政府支持城市基础建设及公益项目的关键机制，扮演着“准市政债”的角色。根据银保监会与国家发改委的定义，此类融资平台不仅由政府主导，而且其融资行为背后常常得到政府信用与财政收入的隐性支持，旨在满足基础设施建设和公益事业的融资需求。区别于纯粹的市政债，城投债的发行体主要为城投公司等地方政府融资平台，其资金主要用于公共建设和服务，如道路、桥梁建设及棚户区改造等。由于其经营特性，城投公司往往无法通过自身经营利润全额偿还债务，因此，地方政府的直接或间接支持成为其偿债能力的重要保障。此模式虽然有助于促进地方基础设施和公益事业的发展，但也可能增加地方政府的隐性债务风险。城投债的存在，体现地方政府在基础设施建设与社会发展中的积极作用，但随之而来的债务管理和风险控制问题，亦是需要高度关注和深入研究的领域。

（二）城投公司债务融资发的外部压力

自2008年全球经济危机以来，我国对城投公司融资政策经历了数轮“宽松-收紧”周期，反映出政府对债务融资环境调控的灵活性与严格性并存。通过严格的监管和指导意见，政府意在引导城投公司优化债务结构，减少过度依赖债务融资的风险，确保地方经济和金融市场的健康稳定。在此过程中，政府通过不断出台相关政策，旨在平衡经济增长与债务风险管理之间的关系。2023年10月中央金融工作会议明确提出“党管金融”，强调金融监管的重要性，反映出政府对当前债务融资风险的高度重视。此外，2023年9月国办发的35号文《关于金融支持融资平台债务风险化解的指导意见》则明确了“稳妥处置融资平台存量债务风险、严控债务增量”的总体要求，并对重点省份的化债政策做出具体规定。监管政策的收紧，不仅直接影响了城投公司的融资能力和成本，也对整个债务融资市场的稳定性和发展方向产生深远影响，是城投企业面临的重要外部压力。

二、基于外部承压环境的城投公司债务融资风险分析

（一）公司主体层面

城投公司在主体层面的债务融资风险主要体现在财务风险、经营风险和管理风险上。

在财务风险层面，城投公司在扩大基础设施建设投资时面临显著的现金流波动风险。由于此类项目特有的长回款周期和大额应收账款，导致公司短期内现金流入不足以覆盖日益增加的建设支出。现金流的时滞现象，不仅增加了公司短期流动性的压力，还可能影响其长期的财务健康。在经营活动产生的现金流量发生大幅波动时，城投公司的盈利能力及偿债能力将受到负面影响。特别是当市场环境或政策导向发生变化，应收账款的回收可能会进一步延迟，加剧公司面临的财务风险。

在经营风险层面，资金筹措风险和项目建设风险成为其面临的主要难题。城投公司扩张过程中对资金的巨大需求，使得其对外部融资环境的依赖性增强。在外部政策或经济环境发生变化时，资金链可能面临断裂风险。同时，城投公司承担的基础设施和公益项目多具有长周期和大投入的特点，增加了项目建设过程中的不确定性，如自然灾害、资材成本波动等，进而影响项目的收益和成本控制。此外，城投公司所在的基础设施行业具有明显的周期性特征，其盈利能力紧密跟随行业周期波动。在行业低谷期，如全球或国内经济放缓，将直接影响到项目的市场需求，加剧竞争压力，从而对公司经营产生不利影响。特别是在经济下行周期，轻重工业放缓及出口增长减缓等现象会进一步压缩企业利润空间。宏观经济与行业周期的双重影响，可能导致城投公司面临收入下滑和投资回报率降低的风险，增加其经营中的不确定性和挑战。

城投公司在管理风险方面主要面临公司治理和人力资源挑战。随着宏观政策的变动和监管环境的加强，城投公司若未能及时调整其治理结构和内控体系以适应外部变化，可能会影响其长期可持续发展。同时，公司规模的扩大对管理层提出了更高要求，特别是在人力资源管理方面，如何吸引和保留关键人才，以及如何有效应对业务扩展带来的管理复杂性，成为影响公司运营效率和发展稳定性的关键因素。如果城投公司不能有效解决管理问题，可能会导致管理效率下降和运营风险上升。

（二）城投债层面

在城投债层面，城投公司面临的主要风险包括流动性风险、资信风险和偿付风险。流动性风险源于城投债市场的特定交易限制，如非公开发行的流通限制，可能导致城投债在二级市场上的流动性不足，投资者在需要时难以快速变现。此外，宏观经济的波动和市场利率的变化也可能使投资者转向其他更稳定的投资渠道，从而减少对城投债的需求，进一步加剧流动性风险。资信风险则与宏观经济和行业周期性波动紧密相关，周期性波动会影响城投公司的经营环境和盈利能力，若公司经营受挫，可能会导致资金链紧张，影响到公司偿还债务的能力，从而损害公司的信誉和债券的投资价值^[6]。偿付风险涉及到城投债的到期偿还问题。由于城投债通常具有较长的存续期，期间宏观经济环境、财政和货币政策的变化，以及公司自身经营活动的不确定性，都可能影响公司的偿债能力。若公司无法通过预期的还款来源筹集足够的资金来偿还到期本息，投资者将面临违约风险，对于债权人而言是极具挑战的风险点。

（三）地方政府层面

在地方政府层面，城投公司债务融资面临的风险主要包括财政状况的不确定性、往来款偿还的不确定性以及政策变化的风险。地方政府的财政健康状况直接影响其对城投公司项目的资金支持能力，财政收入的波动可能导致资金支持的不稳定，进而影响城投公司的资金回流与项目推进。同时，地方政府对城投公司债务的偿还能力存在不确定性，不仅关系到城投公司现金流的稳定，也关乎其长期发展的可持续性。此外，地方政府的政策方向与投融资政策的变化，尤其是在基础设施建设等关键领域的政策调整，可能会给城投公司的项目选取和投资回报带来不确定影响。随着国家和地方根据经济发展需求和市场环境的变化调整政策，城投公司面临的政策环境风险可能会进一步增加，影响其业务布局和经营策略的有效性。

三、基于外部承压环境的城投公司债务融资风险管理建议

（一）公司主体层面

1.加强公司治理体系建设

为应对外部承压环境，城投公司需致力于加强公司治理体系建设。一方面，构建现代化的管理体系，通过采纳产权明晰、权责分明、政企分离和科学管理的四大现代化原则，确保公司治理结构的透明度和高效性^[7]。不仅涉及到资产的明确界定，也包括通过政府委托或企业间契约确立清晰的资产运作和收益分配机制，从而优化资产关系，奠定稳固的财务和资产管理基础。另一方面，城投公司需要完善内部控制体系，覆盖财务管理、风险评估、合规审查及战略决策等关键环节。通过建立健全的风险管理框架，包括市场风险、信用风险和流动性风险的综合评估系统，公司能够及时识别和应对潜在的财务风险。此外，城投公司还应引入先进的财务分析和管理工具，如企业资源规划（ERP）系统和风险管理信息系统（RMIS），以科技手段支撑风险管理的精确性和实时性。确保在满足公司当前及长期发展需求的同时，内部控制机制能有效运行。

2.增强风险意识，建立风险预警机制

城投公司需增强风险意识，通过建立风险预警机制来应对债务融资风险。考虑到公司主营业务的大规模资本需求和相对较低的短期经济回报，制定业务决策时必须综合评估项目成本及负债结构，力求通过规模效应降低成本。实施项目前的市场调研、专家评审及实地考察不仅是必要步骤，还是风险控制的重要环节，有助于预防因项目延期导致的财务风险。同时，缩短建设周期在保证工程质量的前提下，可有效减少财务费用。项目建设中的任何进度变更应在严格风险评估后执行，避免不必要的成本增加。此外，合理设置项目的退出机制，平衡成本与收益，有助于企业未来项目资金的回流。城投公司应在追求盈利的同时，充分认识到风险管理的重要性，确保企业的稳定发展。

3.优化债务结构，提升偿债能力

为应对外部承压环境，城投公司需优化债务结构，匹配债务期限与项目现金流周期，确保偿债能力。利率风险管理通过固定与浮动利率债务的适当搭配，以减轻利率上升带来的负担。此外，利用金融衍生品对冲利率风险，也是降低财务成本的有效手段。通过以上措施，城投公司不仅能降低融资成本，还能增强长期偿债能力，从而在动荡的外部环境中保持财务稳定与健康发展。

（二）城投债层面

1.提高债务发行透明度，增强投资者信心

在面对外部压力加剧的经济环境下，提高债务发行透明度，不仅是增强投资者信心的必要条件，也是维护债券市场稳定性的关键措施。城投公司应积极构建全面的信息披露机制，确保包括财务状况、债务水平、项目进度及其经济效益在内的关键信息的及时、全面和准确披露。这种透明度的提升有助于降低市场对未知风险的预期，从而减少信息不对称导致的投资误判，提升债券流通性。此外，城投公司需通过优化债券发行结构，引入多元化的评级机制，确保债务工具能够真实反映公司及相关项目的风险水平，增强债务工具的市场吸引力。在此过程中，城投公司还应重视债务的期限结构设计，适当延长债务期限，以降低短期偿债压力，优化资金流管理。同时，城投公司应加强与投资者的沟通与合作，定期举办投资者交流会，不仅分享财务数据，还应包括公司战略规划、市场环境变化的应对策略等，以此构建投资者信任，拓宽融资渠道，提高融资效率。通过以上措施，城投公司不仅可以在当前外部环境下稳健管理债务融资风险，也能够为未来可能的市场波动做好准备，从而保持其持续的财务健康和项目发展的动力，有效地提升城投公司在复杂经济环境中的适应能力和整体竞争力。

2.探索多元化债务工具，降低融资成本

在当前外部经济压力不断增大的环境下，城投公司在债务融资风险管理方面需要创新思路和策略以适应市场变动，探索多元化的债务工具，成为降低融资成本的有效途径。城投公司应积极发行绿色债券、可转换债券等创新金融产品，在扩宽投资者基础的同时，利用市场对特定金融工具的偏好，实现成本优化。一方面，积极推广绿色债券。城投公司应针对环保和可持续性项目发行绿色债券。首先需要公司在项目筛选和评估过程中，确保所有资金用途符合国际绿色债券原则（GBP）的要求，如能效提升、污染减少、可再生能源项目等。公司需与认证机构合作，获取绿色债券认证，将增加债券的市场认可度和吸引力，同时可能获得政府的税收优惠或贴息支持。另一方面，运用可转换债券策略。城投公司应考虑发行可转换债券，以吸引对公司股权潜在感兴趣的投资者，同时降低即期债务成本。发行过程中，需要设定合理的转换条款，如转换比率、转换价格、转换期限等，确保条款既能保护投资者的权益，又不会过度稀释原有股东的股份。通过此种方式，公司可以利用债券市场的资金成本较低的优势，同时为未来股权融资留出空间。

3.定期评估债券市场环境，灵活调整债务发行策略

为有效应对外部承压环境下的债务融资风险，城投公司须实施动态的债务发行策略调整机制，密切监控债券市场的波动和宏观经济指标，以优化债务结构和降低融资成本。首先，公司应建立一个包含宏观经济分析师和市场策略师的专门团队，负责实时监测包括市场利率、通货膨胀率、经济增长数据及政策变动等关键经济指标。此团队需定期提供市场动态报告，为债务管理决策提供数据支持。其次，城投公司应依据分析结果，灵活调整债务发行的时机、规模和价格。例如，在预见到市场利率上升趋势时，应提前进行债务发行，以锁定较低的债务成本；反之，在市场利率下降时，可通过债务重组或再融资降低长期债务成本。最后，城投公司还应利用衍生金融工具如利率互换和期权等，对冲利率风险，保护公司免受突发经济变动的影响。通过以上措施，城投公司能够更加主动地应对外部经济压力，优化融资策略，从而稳健其财务状况，提升债务融资的效率和安全性。

（三）地方政府层面

为帮助城投公司在应对外部承压环境中，进行有效的债务融资风险管理，地方政府可以通过以下三个层面出发，为城投公司创造一个稳定、健康的融资环境，促进地方经济和社会的全面发展。

1.加强对城投债务融资的支持和监管

为在外部承压环境下，有效管理城投公司的债务融资风险，地方政府需发挥关键角色，通过制定具体政策和措施，加强对城投债务融资的支持和监管。首先，地方政府应出台综合性的政策框架，明确城投债的发行标准与管理要求，包括但债务额度控制、项目评估严格性、资金使用的透明度要求等。此外，地方政府应针对不同类型的债务融资工具提供差异化的政策支持，尤其是对于绿色债券等创新金融工具，可以通过减税、财政补贴或利息补贴等方式，降低企业的融资成本，增加这类债券的吸引力。其次，地方政府需建立与城投公司之间的定期沟通机制，确保政府部门能及时了解企业融资需求和市场变化，适时调整政策以应对经济波动。此外，通过加强监督管理，确保城投公司在债务融资活动中遵守财务纪律和风险管理规定，可以有效预防和降低系统性风险的发生。最后，地方政府还应促进信息公开与透明度，强制城投公司披露财务状况、债务水平及重大投资项目的进展情况，以增强市场和公众对城投债务管理的信任。通过以上措施，地方政府不仅能够帮助城投公司优化债务结构，降低融资成本，还能增强其抗风险能力，为城市发展提供稳定的财政支持，从而在不断变化的经济环境中维持地方经济的稳定与发展。

2.加强财政监管与透明度

为强化城投公司债务融资风险管理，地方政府必须实施严格的财政监管体系，确保债务和财务信息的完整透明度。首先，制定和执行全面的财务披露标准，要求城投公司定期提交详尽的财务报告，包括资产负债表、利润表、现金流量表及债务结构说明。报告应包含债务的具体用途、偿还计划及相关风险评估，确保其真实性、准确性和及时性，通过独立第三方审计机构的审核加以验证，以提高报告的信度和透明度。其次，地方政府应通过设立专门的监管机构，加强对城投公司财务活动的监控和评估。此机构不仅需要负责审查财务报告，还应监测市场动态，评估宏观经济变化对城投债务可持续性的影响。此外，监管机构需定期发布债务管理和风险评估报告，向公众和市场提供透明信息，增强投资者对城投债券的信心。最后，为确保监管措施的实施效果，地方政府还应制定相应的法律法规，对违反财务披露规定的行为进行严格的处罚，确保城投公司遵守债务管理规定，防范财务风险。通过综合性的监管措施，地方政府不仅能提升城投债的市场信誉，还能有效预防和降低金融风险，保障经济和社会的稳定发展。

3.促进融资渠道多元化

为降低城投公司在外部经济压力下的融资风险，地方政府需采取策略促进融资渠道多元化，减少对传统债务融资的依赖。首先，地方政府应通过制定优惠政策和提供财政激励，鼓励私人资本参与公共基础设施项目。包括提供税收减免、财政补贴或风险保障机制，以降低私人投资者的入场门槛和投资风险，增强其参与的积极性。其次，地方政府应推动城投公司探索与开发绿色债券等创新融资工具。通过建立绿色项目认证系统和给予绿色债券发行特定的财政优惠，如降低相关审批成本和提供利率优惠，可以吸引专注于可持续投资的资本。最后，地方政府还应支持城投公司开展公私合作（PPP）模式，通过明确合作框架、优化合同条款和加强监管，保证项目的公平性和透明度，同时确保社会资本的合理回报。通过这些措施，不仅可以拓宽融资来源，降低融资成本，还能提高项目执行效率和质量。通过实施上述政策，地方政府可以有效支持城投公司在高压经济环境下稳健其财务结构，同时促进地方经济的均衡发展和社会资本的积极参与，进一步推动城市基础设施的可持续发展。

四、结语

本研究通过深入分析在外部承压环境下城投公司面临的债务融资风险及其成因，提出针对性的风险管理措施。通过加强公司治理、优化债务结构和加强地方政府的支持与监管，城投公司可以有效管理和降低债务融资风险，保障公司的健康运营和持续发展。同时，以上管理建议对政府部门在制定相关政策时提供参考，有助于构建更加稳定和健康的城投债市场。未来研究可以进一步探索在不同经济周期下，城投公司如何应对和管理债务融资风险，以适应经济发展的新常态。

文章来源：  《中国集体经济》     https://www.zzqklm.com/w/jg/1406.html