政务互联视角下的府际关系网络特征

中央政府对地方政府的权力下放和区域经济一体化纵深发展，使得中国地方政府的行为自主性和行政协调性得到了极大增强[1，2]，地级市政府作为中国城市规模体系中最活跃的主体之一，在政策落地、信息传输、区域合作等方面发挥着重要的协同作用，其横向经济、政治、文化信息联系越发密切。互联网信息技术裂变式发展使府际关系变得复杂紧密，政府间的交流与合作方式也不再仅限于“行政文书”“合同协议”等正式联系方式。政府门户网站（简称“政府网站”）和政务微博因具有政府主体和新媒体的特征，逐渐成为互联网时代重要的社会治理工具。在电子政务行动上，各级地方政府积极开通政府网站和实行政务微博实名认证，根据《2017年政务指数微博影响力报告》，截至2017年12月，新浪微博平台认证的政务微博达到173 569个，在已开通的302个地级市政务微博中存在关注数据的微博个数占比达94.3%；根据《第十六届（2017）中国政府网站绩效评估结果》，全国339个地级市均开通地方政府网站，其中240个城市存在着友情链接数据，占比70.8%；政府网站导航链接关系（简称“政府网站链接关系”）和政务微博关注关系逐渐成为反映我国地级市府际关系的新型非正式方式[3]32，是政府与政府之间、政府与民众之间沟通互动的重要“路径”。

同时互联网作为信息传输主要方式之一，使得多元主体参与社会治理的意愿不断增强。复杂的社会治理环境则要求地方政府不断创新社会服务方式[4]，构建自洽的府际关系。格里·斯托克认为基于经济理性的微观基础假设和包含心理洞察的微观基础假设可以很好地阐述如何有效构建府际关系[5]，在这些假设中，政府个体行动者被认为是可以以有限理性的“经济人”和“心理人”行事，进而会采取不同的策略，也会对制度产生不同影响[6]。基于该理论思想，将府际网络中个体的城市作为效用最大化的理性“经济人”，在互联背景下选择需要的连接对象构建网络，形成不同的网络传播机制。

政府网站和政务微博通过链接关系和关注关系构成的网络系统：一方面，自主连接着包括同级市政府、市民、企业、新闻媒体及社会组织等在内的多种社会治理主体[7]；另一方面，向上沟通省级政府和中央政府，向下则连接市、县级政府。政府网站和政务微博与多元化主体的连接具有“双向性”和“互动性”，其中网站链接关系反映的是一种“半开放式”连接，强调民众可以通过导航链接寻找到相应政府主体进而获取信息并进行互动，突出政府部门与其他政府部门、与民众的舆情互动并进行意见表达。从相互作用的整体网络视角出发，由各地级市政府网站链接和政务微博关注形成的全国范围内政治、经济、文化、社会等关系网络，是对社会治理理念和方式的极大创新。网站链接关系和微博关注关系的差异决定了城市节点在整体网络关系结构中的差异，而网络结构又规范和限制了单个政府在网络中的信息传递行为以及个体民众在网络中信息获取效用，进而影响政府网站和政务微博在整体网络中的“代理人”效益和社会治理效率。

综上所述，利用这两种非正式连接进行府际关系网络结构特征研究确有必要，并对互联网时期的横向府际关系提出了以下问题：（1）互联网和电子政务时代，由新型非正式连接纽带构筑起的横向府际关系网络存在何种治理理念特点？（2）两种非正式连接方式构建的府际关系网络又呈现出何种府际差异以及信息传播机制差异？（3）这对横向府际关系改善有何启发？基于此，并考虑数据创新性与可得性，本文重点研究府际关系中地级市府际连接关系，突出连接所带来的行政服务意识、行政偏好以及网络中的信息传播模式。

相比已有研究，本文可能的贡献包括以下四方面：（1）研究视角的创新。以往府际关系的研究多从竞争与合作两个维度以及科层制与市场制两种协调机制出发进行解读[8-9]，本研究从非正式连接视角刻画互联网时期的府际关系网络，为优化府际关系提供新渠道，互联网信息时代的到来，政府间交流联系的手段和方式也不断创新，地方政府间的自主性逐渐增强，政府间的关系应逐步走向多元主体平等参与的网络化府际关系。（2）研究理论的创新。新媒体非正式连接对信息网络技术以及政府部门自身有一定要求[10]，本研究借鉴经济理性和情感洞察的微观基础，将地方政府视为政府网站和政务微博运营的有限理性代理人，突出其所选择的连接关系是一种行政意识的能动表达，遵循效用最大化理论。（3）研究对象的贡献。以往研究内容除了最初涉及政府网站和政务微博信息管理外，还包括两个平台公共影响力研究、与公众参与关系的研究等[11-12]，但鲜有学者利用网站链接与微博关注数据构建我国横向府际关系网络。从数据上来说，利用地级市层面数据进行研究的文章还较少，地级市数据能够提供更多的信息与细节，使横向府际关系的研究更有意义。（4）研究方法的贡献。过去多重视对政府网站或政务微博进行单独研究，较少的将两种政务平台进行对比，对比之后可以使今后政务平台运营工作有所侧重。

余下部分结构如下：第二部分对以往研究进行文献回顾；第三部分是研究设计与数据来源；第四部分为省级层面的府际关系网络结构特征的比较分析；第五部分为国家层面府际关系网络结构特征的比较分析；最后得出结论和政策启示。

二、文献回顾

“互联网+”所具有的再组织化功能为网络化治理提供了组织样态再造机会[13]。随着区域公共管理的发展，府际关系呈现出多元主体参与的网络型特征，网络化成为府际关系新的发展趋势[14]，信息资源共享是府际联系的前提，在信息高度发达的互联网时代，虚拟网络为府际关系的改善与优化提供了便捷式与自由式的路径。

（一）社会网络分析嵌入公共治理领域

社会网络分析方法与公共治理领域的研究呈现逐步融合的态势[15]，将社会网络分析运用于研究政治参与、公共危机治理、公共资源治理等已成为国外学者研究的重要方向[16-18]。区域公共管理的兴起，暗合了府际关系网络化趋势，说明府际关系逐步偏向多元主体平等参与的网络型府际关系[19]，因此，也有必要将社会网络分析方法用于府际关系网络的研究。这一方法重点关注行动者之间的关系模式，将府际关系的特征表现得更为清晰，而且具有了定量化、可视化研究特点[20]。这使府际关系网络分析有一定的合理性与可能性，也使得从不同层次来对比两种非正式连接构建的府际关系网络特征具有实际意义。

（二）府际关系与府际关系网络特征

竞争与合作是横向地方府际关系的两个关键维度。国内府际竞争关系始于20世纪80年代初的地方分权政策。府际竞争具有非鲜明的目的性，单个政府会以一种理性的态度来做出符合自身利益与偏好的行为选择[21]；这一行为选择过程会受到主体偏好、内生职能、认知模式等众多因素的影响[22]。府际合作关系则是为区域发展而达成共同的战略的利益联盟[23]，政府间应以利益与信任为基础建立良好的合作。上述研究多数停留在关于府际关系的竞合模式、机制以及影响效应等质性研究，还未有学者尝试利用连接数据构建府际关系网络，并探究网络结构特征。

府际关系网络特征是对网络中信息资源交流方式的凝练与可视化的结果。根据网络中信息资源交流方式，组织关系网络连接形态可分为链式、轮式和全通式[24]。用政府网站和微博连接数据构建的横向府际关系网络中，不同的交流模式中，网络也将呈现差异化的连接形态，网络连接形态的不同，个体在整体网络合作交流路径、作用、结果亦不相同。在此理论基础上，社会网络分析方法可以具体分析两种非正式连接方式下当前我国横向府际关系网络特征，是研究网络结构的直观手段。

（三）非正式连接构筑横向府际关系网络的合理性

府际关系的构建方法包括两种：正式连接与非正式连接。正式连接包括具有法律效力的传统行政管辖联系和具有代表性正式的合作文本协议联系[25]；非正式连接则包括讨论、建议、网络链接以及知识分享等[26-27]，合作文本、法律条文等是最直接规范的府际关系纽带，在府际连接中起到约束协调作用，但在互联网背景下，除了此类正式连接之外，政府网站链接、政务微博关注、知识共享等非正式连接的功能也不容忽视，它们是信息化时代的产物。用非正式连接构建府际关系网络，是因为在互联网、电子政务、政府上网工程等迅速发展的背景下，它们能反映我国真实的横向府际连接关系，可以从学术研究、政策文件与现实意义等层面找到支撑。

1.学术研究层面的支撑

传统上，经典社会网络分析法的研究对象，多为媒体报道，通过文本内容分析[25]，提炼行动者之间的关系，特别是纸质新闻报纸的报道，这成为社会网络分析法研究关系的黄金法则；随后很长一段时间，学者们逐渐将研究对象扩展到友情链接政策协议、政务微博数据等[28][29]161。但是，在研究行动者关系时，这些对象其实是存在内部一致性的，最有利的证据是学者Yi & Scholz在“Policy Networks in Complex Governance Subsystems：Observing and Comparing Hyperlink，Media，and Partnership Networks”一文中对比了超链接、媒体报道、公共政策文本关系三种方式构建起的政府间政策合作关系网络，研究发现这三种方式构建起的政策合作网络特征具有相似性[25]。

此外，非正式连接网络是区域治理的动力机制[6]293-304[30]，在避免规模不经济、城市蔓延、环境影响、政策重复等负外部效应方面大有作为；李东泉利用政府网站中的友情链接信息，建立了地方政府管理规划组织间关系来研究其网络特征，发现友情链接的建立有助于优化政府管理规划组织间关系[3]39；万方和赵国钦基于单个广州市政务微博构建了部门内部关系网络，发现该网络内部呈现出核心-边缘结构特征[29]161。由此说明，利用非正式连接构建府际关系网络有重要的学术价值。

2.政策文件层面的支撑

中央政府和地方政府的政策文件都强调政府网站和政务微博连接对象与内容的管理规范化，避免了政府连接的随意性。其一，关于网站链接的管理，《国务院办公厅关于印发政府网站发展指引的通知》突出强调政府网站应建立链接地址的监测巡检机制，确保所有链接有效可用，及时清除不可访问的链接地址，避免产生“错链”“断链”。其二，关于微博关注对象的选择同样也有政策文件加以规范，根据各地级市相继出台的《政务微博管理运行办法》，都指出政务微博管理应当遵守“统一规划、分级管理、资源共享、分工协作”的原则。其中重点突出政务微博关注对象必须与政务微博定位和功能需求相符，避免关注不当人群，关注对象应多样化，严禁管理人员凭个人喜好选择关注对象，通过关注关系实时获取已关注的地方政府的政务信息，便于相互学习借鉴交流，促进政策的扩散和传播。因此，相关管理文件的出台，更好地为电子政务代理人——政府网站和政务微博，规范了制度环境，进一步突出了其有限理性和电子政务职能的特征。

3.现实意义层面的支撑

利用政府网站和政务微博连接数据构建横向府际关系网络具有较好的现实意义。第一，具有拓展沟通触角、更新发布共享信息、与政府内部以及外界建立良好的协作关系、实现上情下达优势[31]，互联网信息技术的深入发展，加深了地级市府际关系的紧密程度，扮演着信息传达与互动交流的作用。第二，政府网站链接和政务微博连接关系无论是作为行为态度表达方式，还是作为电子政务与社会治理的工具，都一定程度上表明政府对其他政府的行为态度和情感质量，映射出政府交流对象的偏好，政府连接着其他城市政府网站或者政务微博，则可以随时随地获取该地级市政府信息，加速地方政府间的政治、经济、文化、科技等的交流互动，增进对关注对象的了解，缩短了互动交流的空间距离。

（四）权力依赖与权利集中视域下的府际关系网络特征

依据权力依赖学派（Power Dependence School）的思维逻辑，可以将府际关系网络主体视为资源依赖型政府机构，即一个机构会依赖其他机构获取资源或交换资源以实现其决策目标，并且与具有相似特征和政策偏好的组织进行合作，减少信息不对称风险[32]。权利集中主义学派（Power Concentration School）主张将府际关系网络特征的形成归因于政府机构属性或关系，可以概述为受欢迎效应（Popularity Effect）和优先连接效应（Preferential Attachment Effect）[33]。受欢迎效应表现为政府机构在加入网络时倾向与声望、地位较高的政府取得连接，这部分受欢迎的政府因拥有丰富的公共资源和更强的领导能力等而备受青睐[34]，也倾向于通过优先依附于受欢迎程度较高的机构来建立更多的联系[35]，如此一来，受欢迎机构可以吸引其他政府形成一个“明星”网络；优先连接效应也是网络样态形成的主要机制，政府机构一旦进入网络，倾向于与具有高度集中权力的机构建立联系，使府际关系网络逐渐形成了“核心-边缘”的结构特征。

基于权力依赖学派和权利集中主义学派观点作出基本假设：府际关系网络中的主体——地级城市，更加倾向于与经济发展水平、城市规模等相近的政府产生依赖关系。

三、研究设计与数据来源

（一）研究设计

为更好地刻画横向府际关系的复杂网络特征，选择社会网络分析法，以地级市为节点，以连接数据为边构建了无权府际关系网络①，主要包括以下三个步骤。

（1）确定网络边界。省级层面府际关系网络分析选择27个省份分别构建网络（港澳台地区数据缺乏，同时4个直辖市不纳入省级层面统计）；国家层面府际关系网络分析则以全国范围内地级市间连接构建网络，将全国所有地级市（包括直辖市）纳入于单一网络中分析。

（2）选择与确定网络节点。在确定网络边界的基础上，以地级市作为府际关系网络的节点进行研究，网络节点选择与确定对于网络结构特征具有重要影响，遗失网络节点及其连接关系会极大地改变网络结构特征。

（3）明确节点具体连接维度。对于政府网站而言，数据链接方向分为三类：出度连接、入度连接与互联关系，在政府网站导航板块的链接数据中，如果A地方政府主动链接至B政府，对城市A政府属于出度连接，但对于城市B来说则为入度连接，倘若存在返回连接，则为互联关系。对于政务微博而言，关注关系也分为三类：主动关注、粉丝关系与相互关注关系，即A市政务微博主动关注B市政务微博，对于A而言为主动关注关系，对于B而言便是粉丝关系，另外还有AB相互关注关系。

（二）数据来源与描述性统计

（1）数据收集。政府网站链接数据通过对全国339个城市的政府网站导航板块链出关系搜索得到，政府网站的表达式为“http://www.XXX.gov.cn/”。政务微博关注数据通过两步骤搜集，首先利用作者的新浪微博进行关键词检索，如“上海”“上海政府”“上海发布”等，并进一步浏览相应政府网站官方首页，确定339个地级市是否开通政务微博；其次，利用作者的微博关注所有开通政务微博的地级市，通过“他的关注”“他的粉丝”以及“共同关注板块”可以检索出地级市政府间的关注关系，通过矩阵表达出来，各地级市政务微博表达式为“××发布”。

（2）数据编码与搜索时间。将各地州市（盟）政府网站和政务微博的数据按照所在省份进行编码和分类，省级层面和国家层面的城市连接数据分别表示为1和2。所有数据搜索时间截至2016年3月31日，并在2016年8月和12月进行数据的再检索，发现数据的连接关系基本不变，表明此类府际连接呈现稳定趋势。

（3）数据复核。首先，政府网站数据复核。为排除政府网站建立导航链接时的随意性，从339个城市中随机抽取10个省会城市和30个非省会城市进行电话访问，访问结果显示：第一，政府网站链接是根据城市发展需要进行选取，而非随意为之；第二，每个政府还会根据实际需求做定期维护更新，并且是否定期维护与更新是政府网站绩效评估的重要指标。由此可确认此类非正式连接具有现实意义，为研究提供了现实价值支撑。

其次，政务微博数据的筛选及复核。通过第一步检索得到37个城市未开通政务微博，302个城市开通了共389个政务微博，其中81个城市开通了2个政务微博，6个城市开通了3个政务微博。地级市政府可能拥有多个政务微博，也可能存在“僵尸”微博，为保证网络节点连接的准确性，对389个政务微博主页上“认证部门”“行业类别”“连接状态”“微博名称”等标签以及微博的活跃性、最新更新时间等特性进行编码和分析，采用以下筛选标准：其一，认证部门为“××市人民政府”“市政府新闻办官方微博”或“××市互联网信息办公室”，此认证部门标准能够较准确地反应中国机构设置与管理原则；其二，行业类别为“政府-政府外宣”，此行业类别能够较准确地反映政务微博的宣传、联系的功能；其三，最近1个月内有更新，且连续半年以上每月有更新内容。通过检索编码剔除11个地级市不符合行业类别筛选标准的政务微博和7个“僵尸”政务微博，最终得到284个地级市的284个政务微博样本。进一步采取政府网站数据复核的方式对政务微博连接数据进行核查，初步判断政务微博关注对象的选择亦非随意选择，会考虑到经济发展水平、区域合作、城市规模等因素。表1汇总了政府网站和政务微博连接数据的描述统计。

四、省级层面府际关系网络特征的比较分析

（一）省级层面府际关系网络特征比较一：网络紧密度

1.网络紧密度特征的指标测度

随着传统行政思维的改变以及互联网的不断发展，传统省级行政单元内部的府际关系网络存在复杂化和差异化趋势。其中相对孤立而又紧密的群体形成一个团体，如果群体高度凝聚，则个体间通常具有非常同质的观念[36]，某一省府际关系网络直接或者间接连接所形成的紧密联系为其社会运作与治理提供动力[37]。因此，对省级层面的府际关系网络紧密度的探讨有助于揭示各省间府际关系网络的差异化程度，及其所表现的紧密性、可达性和相互性。某一省内地级市间连接网络的紧密度可用网络内地级市连接数量、网络密度和网络平均节点度测量，其中密度是最基本的指标，是指简单网络中实际存在的连线数量，以其占最大可能连线数的比例来表示[38]。计算公式为：

N表示整体网络中地级市数量，L表示网络中实际连接数量，密度的取值范围[0-1]，一般而言密度与网络规模呈负相关，即一个网络的规模越大，网络密度越低。高紧密度表明一个社会网络拥有许多纽带，如果网络内纽带联系密切，则网络结构更稳固。

为了计算出政府网站和政务微博数据构建起的府际关系网络紧密度特征，首先计算各省份网络的连接数目，对搜索到的城市间连接关系数据进行Text文本编码，再利用社会网络分析软件Pajek对各省内部连接数据分别绘制有向连接网络结构图。各省有向网络的连接数目、密度计算包括了出度和入度两个方向，更能真实反映实际中府际关系网络连接的状态。图1表示了在两种连接关系下全国27个省份内部府际关系网络连接总数目。

2.网络紧密度特征的比较分析

各省地方政府都通过政府网站链接和政务微博关注两种途径建立了密切连接。通过连接数量维度对比得出：各省政府网站构建的网络连接数量普遍大于由政务微博府际关系网络连接数，且政府网站链接方式下各省之间的连接数量差值较小。结合各省地级市数量进行分析，政府网站连接数量整体上与地级市数量呈现正相关性，而政务微博连接数量则与城市数量表现出不一致性，典型如四川、河南、河北、湖南等省份，城市数量多而微博连接数量普遍较少。

利用密度计算公式得出各省份网络的密度值（见图2）。政府网站链接构建的各省网络密度值普遍大于政务微博关注构建的网络密度值，政府网站网络密度内部差异较小；而政务微博网络密度则普遍较小，且与地级市数量没有显著相关性。

从公共管理视角进行解读发现：第一，互联网背景下，作为传统电子政务平台的政府网站建设较为完善，政府网站单向链接为民众提供信息查询的便利，体现了政府的自主服务意识。政府网站链接数量和密度较大且普遍大于政务微博关注网络，在行政协调上表现为：省内政府网站体现出了高度的“行政一致性”，即各地级市之间建立了密切的连接；而政务微博关注数量和密度与地级市数量的差异则反映出，作为开放式的互动平台，政务微博体现出在制度规范下更大的自主选择性和“经济性适用性”。第二，对政府网站和政务微博连接的各类主体进行分类得出，政府网站链接除了链接本省内部的地级市之外，还链接其他包括中央政府、各省级政府网站、省委党委部门网站、辖区内的区县政府网站，以及传统官方新闻媒体网站，且链接数量和对象呈现出相似性，但在国内城市板块的链接数量和对象上存在较大差异性；而通过对政务微博关注对象以及兴趣主页编码后发现，政务微博关注对象上呈现出多元化和差异性，关注对象包括同类型各层级的政务微博、本市内其他部门官方微博，如公安部门、教育部门、检察院、新媒体与自媒体名人、热点话题以及各行业有影响力的部门。政务微博关注对象自主性更强，尤体现在关注对象的范围更广泛，而“行政协调性较弱”，即关注政府行政类的官微数量和范围变化较大。因此，从关注数量、密度以及对象性质来看，省内政府网站表现出了高度的“同质性”，而省内政务微博则体现出更多的“异质性”。

（二）省级层面府际关系网络特征比较二：网络中心化与网络形态

1.网络中心化特征的指标测度

中心势是表征相互连接的整体网络中心化程度的重要指标，与网络密度相互补充。中心势取值范围为[0-1]，如果中心度在各顶点之间的变异越大，整体网络的中心化程度就越高，网络中心势的数值就越接近于1，而完全连通网络或者完全孤立节点网络的中心势为0。信息在相连组织机构之间的交换是双向的，中心势要求网络满足无向或者双向连接要求，它表明整体府际关系网络内连接城市彼此相互的“吸引”，府际连接中不存在自己连接自己，即不包含“环”（loops）。因此，删除各省内部城市单向连接和无连接的顶点数据，以双向连接为数据来源，只保留两类连接中互关关系数据。

整个群体网络的中心势指标包括点度中心势、中介中心势以及接近中心势三个最重要和常用的指标。Freeman最早以绝对节点中心度为基础提出了网络中心势的测量公式。其含义为用实际网络中最核心点的中心度（）和其他点的中心度（）的差值总和，除以相同规模网络的最大可能差值总和，所得到的比值[39]，公式如下：

相对点度中心势，是根据相对中心度计算出的整体网络节点中心势，是一种更为标准化的形式，可以进行不同规模网络的比较分析。相对中介中心势，以中介性为基础的整体网络中介中心势关注网络节点之间存在的差异，表示实际网络的最核心节点中介中心度与其他节点中介中心度差值总和与相同规模网络可能出现的最大差值总和之比。本文采用相对点度中心势和相对中介中心势进行分析。

2.网络中心势特征的分析

在相对点度中心势方面（见图3），除海南外其他省份政府网站中心势数值都小于政务微博中心势数值，表明政府网站府际关系网络的中心化程度较低，网络内的平等连接数量更加丰富。相对中介中心势方面，政府网站府际关系网络的数值有17个省份为0，表明政府网站府际关系网络高度均衡且互通，不存在一个绝对的核心城市起控制作用，而在政务微博中，中介中心势的数值存在较大差异，且数值大部分大于0.15，表明网络中存在核心的城市。

3.网络中心势特征进一步分析：府际关系网络形态特征分析

用社会网络矩阵分析法构建各省双向网络结构图，不仅仅关注单个地级市所处的位置，更重要的是关注网络连接的形态及所表达的公共管理含义。筛选各省份内部地级市政务微博中的互相关注关系，以二值关系矩阵数据为基础，通过Pajek构建全国27个省份内部连接数据构建起的府际关系网络形态图（见表2、表3）。总体来看，政府网站链接下的府际关系网络形态分为全通式、多中心式、单中心式、简单链式和混合式五种；政务微博关注下的府际关系网络形态分为多中心式、单中心式、简单链式和混合式四种。

全通式连接是指在网络中，各省内部城市政府两两互相关注，不存在单独的城市居核心位置，如删除某一节点，不会对剩余节点的连接模式产生影响。政府网站的府际关系网络中有河北、江西、新疆等16个省份（自治区）建立了此类连接，其在地理分布上未表现出明显的地区性差异；政务微博数据构建的府际关系网络中并不存在全通式的网络形态。

多中心式连接是指府际关系网络中存在多个同等重要的核心城市，如果同时删去核心城市节点，网络中会出现大量的孤立点或简单线性连接，整体网络功能随之改变。在政府网站数据构建的府际关系网络中有山西、浙江、河南及东北三省等6个省份属于此类型，政务微博数据构建的府际关系网络中有河北、广东、山东、江西等8个省份，大都分布于东中部地区。

单中心式连接是指府际关系网络中存在一个核心城市，与其他城市都存在连接，如果去掉该节点，则网络将消失或形成简单线性连接。在两种连接数据构建的府际关系网络形态中都只有极少数的省份属于该类型。表明大多数省份内部城市间平等互关关系逐渐取代了单一核心关注关系，合作信任感逐步提升。

简单链式连接是指府际关系网络中只有少数城市之间存在线性连接关系。政府网站构建的府际关系网络中只有西藏为此连接，而政务微博构建的府际关系网络包括贵州、甘肃、海南、宁夏4省（自治区），归属于中西部地区经济欠发达省份。

混合式连接是指府际关系网络中存在一个关键核心节点，同时存在一个或者多个次核心节点以及多个外围连接。如果去掉最重要的核心节点，网络仍然存在，次核心节点则上升为关键核心节点。此类网络是政务微博连接下府际关系网络的主要形态，有江苏、浙江、湖北、河南、广西、四川、云南、陕西、吉林9省（自治区）形成了此类形态，而政府网站构建的府际关系网络只有河南、广东、甘肃属于此类。

网络中心势和网络形态特征公共管理含义分析有如下几点。第一，政务信息传播模式上，政府网站和政务微博连接数据构建起的府际关系网络在网络形态上差异明显，前者以全通式为主，后者多数省份呈现多中心式和混合式形态，体现了政务微博双向府际网络的自主性选择特征。第二，行政协调性上，结合上文网络中心势数值分析可得，政府网站各省内部的双向连接更加密切，网络的中心化程度较低，即各政府网站连接表现出较高的成熟性，尤其是非省会城市之间产生密切连接，体现了非省会城市之间的行政协调性高度一致；省内其他城市单方面主动关注本省省会城市，在16个全通式连接中形成了哈尔滨、南昌、拉萨等两个孤立的城市节点，则体现出省会城市与非省会城市的行政不一致性，这种不一致性在多数省份存在。在由政务微博构建的双向府际关系网络中，福建、西藏、青海三省（自治区）各自地级市间均未建立任何双向连接，因此没有府际关系网络图。哈尔滨、贵阳两个省会城市为孤立节点，其中哈尔滨是唯一在两种连接下都孤立的城市。结合信息交流与传播模式分析，政务微博主要以多中心式和混合式为主，各地方政府间的双向连接和互动性差异较大，因此，各省也表现出了不同程度的行政协调性。综合中心势和网络连接模式分析可知，双向连接更多的是一种府际间的相互关注，一方面能够为民众及时提供获取对方政府政务信息的途径，促进政务信息在双方政府和民众间传播；另一方面也映射出政府间的行政服务意识。

五、国家层面府际关系网络特征的比较分析

（一）国家层面府际关系网络特征比较一：整体特征

1.网络整体特征的指标测度

府际关系网络本身没有空间属性，但由于城市所包含的人群及各类活动通过互联网媒体的连接互动而高度凝聚，同时政府网站以及政务微博的运作主体最终体现为政府相关部门，进而赋予府际关系网络能动的空间属性。因此，城市以及城市子群通过媒介连接是府际关系网络的基本元素之一，在全国层面的府际关系网络中存在不同凝聚规模的城市子群，并且构成了宏观层面府际关系网络格局。其中，凝聚度是反映网络中各节点相互关联程度的重要指标，对于单个城市子群来说，高凝聚度会促进其进行密切关注，在合作交流中提升关系强度、信任度和稳定性，政府间良好的协作能够吸引更多社会公众参与社会治理，提高治理水平。如果A城市政府拥有较高的凝聚度，则表明其与相邻连接城市政府之间存在较好的合作交流渠道。网络整体格局及凝聚度时不区分网络的方向，更为直观，因此本文基于共同“社区”的身份假设进行研究。

2.网络整体特征的比较分析

利用社会网络分析软件Pajek对各城市政府网站链接数据和政务微博关注数据进行无向化标准处理，使其由有向连接转变为平等互动的双向连接，进行“共同身份特征”命令操作后，得到两者无向府际关系网络整体格局图（见图4）。

政府网站链接下府际关系网络整体分为五个紧密连接的城市子群。其中类别1（正中间）形成了以南昌、广州、成都等27个省会城市（包括直辖市）为核心的高连通网络，该城市子群内东中部省会城市的连接数目普遍较大，城市节点度较大，表明城市子群间建立了以发达省会城市为核心的密切连接网络。类别2（右下角）和类别5（左下角）城市子群分别包含76个和35个城市，存在明显的核心、边缘结构，非核心城市之间缺乏连接，其节点度普遍偏小。

从公共管理视角分析，对各子群内城市等级规模进行编码发现，类别1子群（正中间）主要以省会城市、计划单列市和沿海发达城市为主，子网络整体凝聚性高，网络内城市具有较高的行政相似性；类别2城市子群内部城市主要为经济发展较落后的三、四线城市，城市规模偏小，并且围绕着少数几个核心城市建立连接，前者围绕着九江、泉州等少数核心城市，而后者城市子群层则围绕着楚雄彝族自治州、延边朝鲜族自治州、攀枝花三个核心城市，进一步表明少数核心城市对小城市的“吸引力”；类别5子群内绝大部分为西部和东北地区的自治州和地区，具有共同的城市身份特征。同时4个外围城市子群中的重要城市与网络子群1中不同城市建立了联系，表明政府网站链接在国家层面表现出了一定的自主性。

政务微博数据下的“共同社区”城市子群整体上更加丰富多样，个子网络的传播形态和机制也大不相同。微博网络可分成7个类别城市子群（见图5），且各子群内部的城市数量分布较为均匀，只有类别3（左下角）子群的城市数量相对较少，为26个。同时，形成了以上海、北京、天津、重庆四个直辖市为重要核心的城市子群结构，其中四个直辖市连接数量占所在城市群连接总数分别为：43.05%、28.73%、10.51%、8.63%；四个直辖市所在的城市子群总连接数目占全国总连接数目的57%。与政府网站数据下的府际关系网络类似，在政务微博府际关系网络中也存在以南昌、广州、武汉等20个省会城市为核心的城市子群（正中间），联系密集，城市节点度平均为33.22，远高于其他子群平均连接数目。同时存在一个以三、四线中小城市为主的城市子群（右下角）。

府际关系网络凝聚子群的公共管理含义如下所述。第一，通过对府际关系网络凝聚子群连接数量计算和连接关系分析得出：由于各城市综合特征、城市吸引力、城市政务思维的不同，互联背景下府际关系形成了不同的子群，但各子群之间并不是封闭孤立的，而是通过各自网络中的核心代表城市进行连接。第二，通过对府际关系网络类别结构图进行频率计算得到网络整体特征的描述性统计（见表4）。与正式连接，如区域经济合作协议、航空铁路联系等所形成的全国城市网络结构一样，非正式连接亦有自己的网络凝聚特征。以政府网站为中介连接的府际关系网络形成了“二大三小”的整体格局特征；在政务微博府际关系网络各子群中，整体上形成了“四大三小”的城市网络格局。第三，与省级层面府际网络信息传播模式类似，全国层面的不同子群结构也代表了不同的信息传播机制。区域一体化程度伴随着市场经济的活跃而加深，经济发展水平相近性、资源互补性、城市类别的一致性等因素是地方政府间联系与合作的关键推力[40]，政府的治理水平以及区域内部不同主体间的环境趋同性都加速了地级市府际关系网络中城市子群的出现和扩大，尤其在开放式的微博平台，不同模式下信息的传播效率差异更加明显。

（二）国家层面府际关系网络特征比较二：空间位置中心性

1.网络空间位置中心性特征的指标测度

政府网站和政务微博被认为是电子政务时代重要的信息传递、服务供应的重要媒介，而连接关系则是行为态度表达、互动交流的重要“路径”。对府际关系网络结构进行研究并找出对态度行为表达和信息传递起中心作用的城市，有助于明确行为态度及信息资源在网络系统中的传播路径，进而可以分析哪些城市或者城市群在府际关系网络空间结构中起着重要的中间传递与控制作用。

中心度是衡量节点在网络结构中重要性的维度，表示节点在网络中的中心化程度和对信息资源获取、控制程度[41]39[219]。中介性是反映中心度的重要指标，运用在府际关系网络研究中是指一个府际城市在多大程度上是其他城市节点的“中介”。因此，选择中介中心度来测量每个城市在整体连接网络中的中心程度，进而直观反映城市对信息交流的控制程度。单个府际城市的中介中心度可以表达为下式[40]：

其中（）表示经过并连接节点j到节点k间的最短路径数量，代表节点j和节点k间最短路径线总数。中介中心度取值范围为[0，1]，如若取值为0表示该城市不能控制任何其他城市；若为1则表示该城市可以完全控制其他城市，处于府际关系网络中心位置。

2.网络空间位置中心性特征的比较分析

在测算城市中介中心度时，区分政府网站和政务微博连接的方向性，目的是为了更加直观地反映城市政府的政务情感态度选择及共同偏好等特征。

城市网络空间位置中心性的公共管理含义解读如下所述（见表5）：政府网站数据构建的府际关系网络中，上海占据中心位置，长春、重庆、西安等城市为次中心，在政务微博数据构建的府际关系网络中，上海同样是网络中心，中介中心度高达0.133，北京、天津、广州以及成都等城市是府际关系网络的次核心，而海口、昆明以及无锡等经济较发达的城市处于网络外围圈。在信息传播机制上，少数占据关键“中介”路径的城市对信息的传播起到了重要作用，对信息在网络中传播具有绝对控制权，这种控制作用在较为传统的政府网站中的作用更加明显；在较为开放的微博空间，由于主体间的适时互动性、各类主体相互关注以及微博开放式的传播机制（如转发功能、微博热点话题），单个城市对政务信息的控制作用极大削弱。这也是未来研究的方向之一。但两种数据构建的府际关系网络中高中介中心度的城市数量和占比都非常少，意味着对信息资源具有较大控制力的城市数量较少。

3.非正式连接与正式连接府际网络结构特征对比

结合正式连接形成的全国城市网络体系结构特征进行对比分析，正式连接关系主要聚焦于城市社会经济要素流动所形成的城市网络体系结构，如经济流、物流、交通流以及旅游人口流等要素[42]，已有研究表明：基于正式连接的交通流形成的城市等级结构与基于属性数据，如人口、GDP所形成的城市等级结构具有相似性[43]，而非正式连接与正式连接所形成的网络结构是否也具有一定相似性，在此选择航空流[44]，与本文进行对比分析，在航空流连接方式下，城市网络结构与非正式连接网络结构表现出了一些共同的特征，表现在：（1）网络整体密度上，两者都初步具备小世界网络的特征，网络的稠密化趋势已经形成；（2）网络“共同”社区特征上，互联网络和航空网络都表现出社群结构特征，即形成多个城市子群，且部分城市子群存在相同的核心城市；（3）共同的核心城市，都形成了以上海、北京、广州为核心的网络等级体系，且省会城市之间存在较高密度的互通网络；（4）网络都存在较强的指向性，航空网络中，黄山、丽江等旅游城市成为中心城市，而非正式网络中楚雄彝族自治州、延边朝鲜族自治州成为中心城市。

在非正式连接中，空间相邻性、区域合作动机以及城市经济实力等都可能是影响横向府际连接对象选择的因素，使不同类型的城市政府在府际关系网络中处于不同位置。地级市政府间不存在领导与被领导的关系，联系合作主要依赖经济利益驱动，因此，为了获取稀缺资源，地方政府会偏向于与经济发展水平较高的城市发生联系[45]。上海作为府际关系网络中最核心城市，表明其在信息交流中对其他城市的领导作用最强，符合上海在全国的发展定位。两种连接数据构建起的府际关系网络中，处于次中心的节点多以省会城市为主，这一特征的形成可能依赖于经济发展水平、互联网信息技术等因素。

六、结论与政策启示

（一）研究结论

论文通过政府网站链接关系和政务微博关注关系的微观数据，探索由此建立起的省级与国家层面府际关系网络的结构特征。在省级层面，通过对两种网络结构内连接数目、密度计算，具体分析各省府际关系网络城市间的连接关系，刻画了省级层面各省内部网络结构的连接模式；与此同时，分析了国家层面府际关系网络的整体格局特征，再进一步研究城市空间位置中心度特征。结果表明：

第一，我国政府间形成了较好的网络连接，但就政府网站与政务微博数据构建起的府际关系网络紧密程度而言，其节点间密切程度存在一定的差异。在省级层面府际关系网络成熟度和行政协调性远高于政务微博网络。第二，在省级层面具体的网络传播形态上，各省的内部连接也存在差异，网络形态的差异反映网络节点信息的交流机制和通达程度，政府网站数据构建的府际关系网络以“全通式”和“多中心式”传播模式为主，政务微博数据构建的府际关系网络则以“多中心式”和“混合式”连接为主。第三，从国家层面府际关系网络整体特征来看，政府网站府际关系网络形成了“两大三小”的整体格局，政务微博府际关系网络则形成了“四大三小”的网络格局，不同的子群连接数量和模式也代表着不同的信息传播模式。第四，从全国城市的空间位置中心性得出全国范围内对信息资源具有较大控制力的政府数量屈指可数，并且省会城市政府表现出了较大的选择性，更倾向与规模较大、经济发展程度较高的城市政府连接，而非省会城市政府则更愿意参与全国性的广泛联系，这一点在政务微博中表现更为突出。第五，非正式连接网络和正式连接网络在网络凝聚性、网络等级特征上表现出了一定相似性。

（二）政策启示

在此结论基础之上，得出以下几点府际关系构建和优化的启示：第一，在“互联网+”时代，府际关系改善必须重视以互联网为媒介的非正式连接，地方政府应善用非正式连接寻求与其他城市的协作，以获取资源信息共享。现阶段政务微博所起到的增进府际联系、政府与民众连接作用还不及政府网站，但微博属于开放式平台，用户群体活跃、信息传播扩散机制呈幂分布。因此，需要重视政务微博的运营管理，发挥政务微博在政策传播、公共事件的发布、舆情沟通等领域的作用。第二，地级市政府应该有选择地强化与省内其他政府间的连接，构建自洽的府际网络关系，尤其是海南、西藏、山西、辽宁、贵州、宁夏、甘肃等省份（自治区），实现由“简单链式”和“单中心式”转为“全通式”或“多中心式”的连接形态，使地级市间实现较高程度互通。第三，发挥整体网络城市子群内中心城市的辐射作用，形成以“大”拉“小”、“核心城市”带“边缘城市”的府际关系发展模式，促进区域城市间协调发展。第四，基于府际关系网络空间位置特征得出全国范围内应重视网络外围城市发展，从信息化程度、资源配置、政策偏向等方向着手，避免城市间发展失衡。第五，稳步推进地方政府电子政务改革，在府际关系网络中处于弱势被动位置的政府应及时推进电子政务改革，一方面加强互联网信息建设，另一方面加强与其他政府经济文化合作，构建符合需要的网络传播机制，从而不断提高政府资源获取、信息筛选、网络舆情处理等能力。

（三）研究局限与展望

本文探索性地利用政府网站链接和政务微博关注数据构建府际关系网络并分析其结构特征，当然也存在一定的局限。首先，论文以政府网站链接关系和政务微博关注关系为纽带构建府际关系网络，研究范围局限为地级市横向府际关系，而缺少中央、省级政府、区县级政府以及其他政府部门、新闻媒体等众多主体间的纵向、斜向联系；其次，本文并未涉及府际关系网络特征成因的实证研究。未来的研究可以拓展到从多个社会行动主体、多个时间节点以及多类型的府际关系分析以提升结论的普适性，并进一步探析动态复杂网络特征成因。

感谢审稿专家的宝贵意见。

①社会网络作为相互之间有联系的社会角色的集合，根据关系的强度是否有差异，可分为无权社会网络和加权社会网络。无权府际关系网络是指在将社会网络分析方法引入府际关系网络构建中，网络中所有节点间的连线并未赋予权重值，只反映节点间是否有联系，一个无权府际关系网络用N×N邻接矩阵表示。

②网络有向连接是指在府际关系网络中，节点间的联系具有方向性，根据连接的方向区分出度和入度，出度表示A城市主动连接着B城市，但对B城市而言则为入度。