信息技术革命、公共治理转型与治道变革

进入21世纪以来，移动互联网和智能手机的发明与普及，以及以大数据、云计算、人工智能为代表的信息技术革命，重组了市场和商业的运作模式，深刻地影响和改变了大众的生活方式和社会的方方面面。伴随着“电子政务”“智慧治理”“智能社区”“数字经济”的兴起，信息技术开始被广泛应用于政府改革、社会管理等公共领域，促使当代社会又开启了一次新的重大时代转型[1]。在信息技术以前所未有的态势介入公共治理的背景下，反思和探讨信息技术革命与公共治理变革之间的张力与合力，促进国家治理体系和治理能力现代化建设，成为当今政治学、公共管理等学科领域亟待破解的重大理论课题和现实难题。

关于信息技术革命与公共治理转型的讨论，理论界迄今出现了两种截然不同的看法。乐观主义者认为，信息技术在改革政府效率[2]、降低政府成本[3]、提高政府透明度[4]、增强政府回应性和公信力[5]、促进民主发展以及实现社会善治[6]等方面具有无限潜力，未来大多数国家的治理变革有赖于互联网的力量[7]。这种力量还将会形成新型的公共治理模式，意即通过信息技术解决社会问题而衍生出的具有开放、包容、合作的一种智慧化的治理体制[8]。不可否认，在互联网和智能手机普及的现时代，信息技术在公共治理中开始发挥越来越大的作用。但是，随着信息技术的快速发展和数字经济向纵深推进，部分学者开始质疑信息技术的大规模应用对公共治理转型的良性作用，认为诸如网络民粹主义[9]、计算机官僚机构[10]、信息泄露风险[11]、隐私权安全威胁[12]以及政府主体的决策和行动能力的弱化[13]等负面影响都和信息技术有着千丝万缕的联系，加上信息时代网络权力差异性所带来的数字鸿沟和极化效应[14]，更是侵蚀公共治理的公平性基础，这些都会使得治理转型的方向与“善治”的目标背道而驰，在歧路上越走越远。

信息技术本无“好”“坏”之分，它的影响在于对现实社会的政治关系、利益结构、思维方式等治理元素的重塑[15]，这种重塑既可能带来“善治”，也会导致社会转型和公共治理的混乱无序[16]。一方面，信息技术的服务和赋权功能会给政府、企业和公众带来诸多现实的和潜在的发展机遇以增加社会福祉[17]；另一方面，信息技术的侵入和约束特征也可能导致系统的社会风险和政治风险的发生[18]，从而在公共治理中表现出“仁慈”和“阴暗”的两副面孔[19]。因此，我们既不能将信息技术作为“万能药”，希冀可以利用技术解决社会发展中的种种难题；也不应将其视为“洪水猛兽”，简单地拒绝甚至封锁信息技术给体制机制变革带来的巨大机遇，自闭于信息化的大潮之外。正确认识和把握信息技术革命之于当今中国社会转型和公共治理变革的利弊得失，探讨调适因应之道，助推治道变革与公共治理模式的重构，其理论与实践意义不言而喻。

一、信息技术革命与治理转型：结构、主体、工具

由信息技术的发展、普及、应用而衍生的去中心化、共建共享、网络化治理等理念价值已经深入人心，冲击着工业化时代原有的公共组织生产方式、运作机制、结构特性。因此，信息技术已经成为推动公共治理转型的重要力量，各级政府开始将信息技术作为公共组织进行科学管理、风险管理、精细管理的有效工具和重要思路，拓宽治理主体、优化治理结构、丰富治理工具，促进了政府管理创新。

（一）信息技术与治理结构的重塑：由封闭性结构转向开放性结构

中国社会的传统治理结构是中央集权的金字塔形的科层制封闭结构，其主要特征就是从中央到地方的各级政府纵向等级管理，及同一层次政府各职能部门的横向分工合作，这种称之为“条条块块”的统合管理模式构成了公共政策制定、执行、监督的权力体系和运行链条。在内部封闭性的治理结构之中，既存在公共组织与市场组织、社会组织之间的信息不对称，也存在政府层级之间、职能部门之中的信息封锁[20]，以至于治理转型过程中表现得极不协调，无法适应后工业社会发展的需要。互联网时代的到来，信息技术的双向赋权无疑为拉近社会组织和政府组织的距离创造了一个基础性的治理结构[21]。如同工业技术变革需要科层制的结构形式以适应社会转型一样[22]，作为一项革命性的信息技术也需要重新分配权力职责，以及调整机关部门内部、公共部门与私人部门之间的治理结构，而信息技术的零边际成本、高流动性、跨区域性、非集中性等特征恰恰为打破官僚制的封闭性提供了技术潜力[23]，使得治理结构不再以传统等级制为基础，而主要依靠信息流动。

首先，大数据技术的应用，使得科层机构大范围地共享公共数据成为可能，信息作为一种要素资源能够在科层制的内部进行流动，从而打破公共组织内部治理结构的封闭性，拉平横向部门分工和纵向层级划分的鸿沟，部门机构之间、政府上下级之间因信息流动而形成一种有别于制度性协同治理的扁平化、开放性的治理结构，有的学者称之为技术性协同治理[17]67，当前各级地方政府和各个职能部门合作开发的各类综合治理平台就是这种技术性协同治理模式的有益尝试和探索。其次，打通了信息双向流动的外部渠道。在信息技术的引领下，普通的社会公众在网络空间获得了虚拟社会角色，政府组织也不得不通过公开政务信息以回应信息时代社会公众的利益诉求，这既使得科层体制中能够渗入外界的信息，也有助于建立社会公众获取政府信息的制度性渠道，逐渐减轻公共组织与社会群体之间的信息不对称，进而强化了公共组织的透明性、开放性。因此，随着信息技术革命的持续深入，原有的封闭式治理结构势必难以为继，具有弹性的开放性治理结构成为新的选择。

（二）信息技术与治理主体的嬗变：从单一化主体转向多元化主体

在传统的社会治理格局中，政府组织通常被认为是最权威甚至是单一的治理主体。但是，现代信息技术完全改变了这种现象，由于网络时代与生俱来的开放、流动、共享的特性，信息资源不再局限于政府组织内部，技术同样能够向市场组织和社会组织赋权，使之具备不弱于政府组织的数据治理能力，因而治理主体单一化的现象备受质疑。政府组织无法再继续独享公共决策和社会治理的绝对权威，政府仅仅作为公共治理过程中的重要参与者、利益推动者和协调者的角色[24]，决策过程将以一种行动者网络的形式呈现出来[25]，从而塑造出政府组织、市场组织、社会组织三者之间普遍合作的行为模式和社会秩序。例如，进入21世纪以来，各地兴起的网络论坛、电视问政、微博问政、政务微信等公共治理创新方式，就是社会公众获取政治信息、表达政治意愿和利益诉求以及政府、市场、社会等主体进行多元共治的技术性平台。

对于社会个体而言，现代信息技术降低了普通民众影响公共决策过程的成本，也克服了社会成员参与公共事务的时空障碍，任何单独的社会个体通过互联网节点式的传播模式都能随时随地作为公共事务的参与主体介入自己感兴趣的公共话题。在这里，公民个体不再只是政府自上而下信息发布的受听者，而同时作为具有主观能动性的信息传播者。信息技术将社会公众作为一个个信息传播节点连接起来，形成去中心化、多元化的传播网络[26]。特别是对于那些拥有共同政治意愿和价值取向的社会公众，能够在信息技术的驱动下进行自我组织，形成松散的利益联盟或者话语共识圈，由此而产生不同于政府组织的非制度性的治理权力，在网络公共空间发出属于自己的声音甚至演变为线下的集体行动，形成网络时代独特的多元利益抗衡机制[27]。因此，信息技术革命，为完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，打造共建、共享、共治的治理结构提供了契机。

（三）信息技术与治理工具的转型：从制度化工具走向技术化工具

信息技术既是促进社会生产力发展的生产性工具，也是推动社会经济转型的治理工具。传统的治理工具主要包括科层体制（组织激励、行政问责、政策网络等）、市场机制（公私合营、民营化、自由竞争等）和社会规范（伦理道德、合作互惠、行动规则等）等制度性层面的治理工具。但是，随着互联网时代的到来，不同于传统的治理工具，以物联网、传感器、APP软件等为代表的技术手段，由编码、参数、程序、脚本等构成的技术标准以及大数据信息存储、云计算信息挖掘等形成的技术资源[17]69，将会共同形成一个技术性治理的工具箱，在推动治理结构转型、规范治理主体行为、优化社会资源配置等方面显得十分重要。

（1）技术手段的治理工具。政府可以采用包括智能化设备、移动网络以及各类综合治理平台、各式各样的APP软件等信息技术手段，不断完善公共政策的民情收集、过程评估、动态调整以及落地实施，从而大幅度提升包括政策制定的科学性、政策执行的精准化、政府回应的有效性等在内的政府治理能力。例如，浙江省在原有“四张清单一张网”的基础上，开发建设“综治工作、市场监管、综合执法、便民服务”四个功能性技术应用平台，将基层治理工作整合其中[28]。依托综合信息系统和APP软件，根据程序标准和技术筛选，完成基层信息上报、综合信息流转、事件分级处置等繁杂流程，确保相关事项能够得到有效回应和妥善解决。

（2）标准体系的治理工具。技术标准、程序标准、环境设施标准等标准化思维理念已经渗透到社会经济发展的各个领域，例如，公共服务领域的ISO9000质量管理标准、政府改革领域的行政审批制度的标准化体系等，都在不同程度上推动着公共治理转型。特别是当前行政审批制度改革结合线上政府建设，用技术标准和程序标准来制约公共权力，科学分解和合理配置行政审批的办理和监管过程[29]，压缩了公共权力和管理规范对审批流程的自由裁量空间，进而提升行政审批的效能和透明度。以上种种将标准化植入公共管理运作过程中的探索实践，都是标准化作为现代社会政府创新工具和治理协调手段的重要内容。

（3）信息资源的治理工具。大数据资源将是事关未来社会发展和治理转型的亟待开发的宝贵金矿，正如有学者所指出的：未来的国家治理将建立在信息数据的基础之上，这可以被称之为“数据立国”，信息时代，数据从作为事物及其关系的表征走向了主体地位，成为社会治理的质料。记录公众日常生活、描述自然科学世界、刻画人类精神世界[30]。大数据和云计算技术能够把杂乱无章的信息转变为有效的治理工具，就是通过把数学算法运用到海量的数据上来预测事情发生的可能性[1]16。例如，公共部门综合运用趋势预测、模式识别、热点探测、关联分析等技术手段分析所掌握的信息资源，对交通拥堵、恐怖袭击、自然灾害等公共问题和危机进行模拟、预测[31]。

总之，以现代信息技术为依托的技术性治理工具十分符合当今中国社会转型和公共治理的需求，信息技术革命带来的治理工具的变化，为推动政府管理创新与治理转型，促进社会治理的科学化、专业化、精细化提供了广泛的应用前景。

二、信息技术革命与公共治理转型：现状与问题

对于中国这样一个从计划经济向市场经济转轨、从全能型政府到多元治理过渡的国家而言，信息时代的颠覆性变革既为政府改革和治理转型提供了契机，也为转型期的公共治理带来了风险与挑战，造成了诸如开放性治理结构下的网络垄断与技术侵入风险、多元化治理主体的限制性参与和选择性赋权、技术性治理导致的数字支配与工具理性盛行等潜在隐患，如果应对不当，势将影响社会转型与治理的绩效。

（一）开放性治理结构下的网络垄断与技术侵入风险

随着“数字政府”“智能社区”“智慧城市”建设的推进，出乎意料的是，这种由信息技术塑造的开放性治理结构逐步被信息技术本身所束缚，变得越来越脆弱，网络垄断危机和技术侵入风险愈演愈烈，甚至威胁着公共治理的基础。需要指出的是，当下的开放性治理结构是建立在互联网企业作为技术供给者和各级政府作为政策实施者这种强大的市场组织和公共组织的利益结盟的政策框架基础之上的。在此背景下，由于这些互联网企业都掌握了大数据、云计算以及人工智能等先进的信息应用技术，在其迅猛发展和扩张过程中，往往利用已经积累的经济地位、政治联系、技术壁垒以及信息资源等优势不断巩固作为互联网领域先占者的垄断地位，因而具备影响公民日常行为和政府公共决策的能力，甚至能够绑架公共组织和公民意志，形成公共组织的行政权力垄断与互联网企业的技术掌控力并存的公共治理结构。一旦行政权力与技术掌控力相结合，势必会强化了一部分人的能力，造成信息资源配置的不对称、不平等，进一步拉大技术公司与用户之间、政府与公民之间的数字鸿沟，使这种开放性的治理结构产生新的马太效应和两极分化[32]。例如，国内以百度、阿里巴巴、腾讯为代表的BAT互联网巨头，在引擎搜索、移动支付、即时通信等信息技术领域占据绝对性的垄断地位，而国际上信息通信领域的硬件和软件技术则几乎都牢牢掌握在诸如Google、Cisco、IBM、Microsoft、Intel、西门子等实力雄厚的技术寡头和跨国公司手中，正所谓“成也萧何，败也萧何”，这些技术供给者所拥有的网络垄断权将会给开放性治理结构带来巨大冲击。

此外，在开放性治理结构之中，信息技术除了具有生产、赋权这些正向特征，也蕴藏着因信息技术的侵入性、不透明以及约束性等特征而导致的公共治理的不确定性和风险性，对社会发展过程中的经济、环境、文化、法律、道德等问题产生广泛的负面效应[33]。正如乌尔里希·贝克所描绘的工业社会的风险那样：“风险是人类活动和疏忽的反映，是生产力高度发展的表现。这意味着危险的来源不再是无知而是知识。”[34]实际上，信息时代的这种知识风险甚至表现得更为隐蔽、更为严峻，未来治理转型面临的最大风险和不确定性将可能是信息技术本身。虽然政治决策层和社会精英试图通过控制技术来促进公共治理转型，但是呈几何级数发展的信息技术并不随人类意志的转移而改变，更不用说法律规范、制度建设等基础性治理元素相对于信息技术革命的滞后性。因此，如果我们对信息技术革命之于公共治理的角色和作用过于乐观，那么，信息技术极有可能将会在人类难以预期与承受范围之内重塑公共治理的基础，科学技术也将从帮助人们走出愚昧和黑暗的、温文尔雅的赛先生，变成无所不在、能量巨大、超出人类控制力的新型利维坦，届时社会依旧面临“新的治理困境”[32]1537。

（二）多元化治理主体的限制性参与和选择性赋权

尽管信息技术能够同时向国家、市场、社会进行赋权，为政府组织、社会组织、市场组织创造了一个共同参与公共事务的多元合作治理的基础性结构。但是，在信息化时代，大数据、云计算、物联网、传感器等技术研发、应用和基础设施的建设、更新，既离不开政府部门的大力支持，也少不了市场组织的创新、发展、扩张。因此，信息技术形塑的多元化治理主体表现为赋权的不对等，政府组织与市场组织（尤其是大型互联网技术公司）占据着主导性地位，社会组织及公民个体则处于相对弱势的限制性参与地位。故而，除了治理过程中的权力因素，需要补充的是，信息技术背后深层次的力量是天然具有逐利性的资本，大型的信息技术公司能够将自身的意图、理念植入技术开发和应用的环节，深刻影响作为社会治理对象的公民个体并使之产生预期的行为，从而在多元化的社会治理主体中选择性地融入了资本的话语权[35]，这也就意味着互联网时代的公民参与既要期望于政府的态度，也要依托于部分资本巨头所掌握的技术，将会在体制性约束和技术性约束的夹缝中生存。

一方面，在技术性约束下，凭借着技术的门槛效应和压倒性优势会不断强化自身的资源配置和信息支配的能力，一些互联网商业机构能够利用自身掌握的海量数据，借助“流量为王”的营销手段，通过大数据、云计算等信息技术潜在地引导公民参与，甚至试图影响国家政治，如通过信息技术了解公民的偏好，在特定人群中传播、曝光很多虚假信息，潜移默化地影响人们的价值判断，进而支配公民的政治行为，使得公民在信息的狂轰滥炸下失去自身的判断，最终导致整个社会秩序被资本所驱动[36]。另一方面，在体制性约束下，公民参与的方式、作用、回应都基于政府的选择性赋权，政府部门可以利用技术的程序机制建立公民参与的分流机制和对社会组织进行分类控制。那么，符合政府治理目的的项目更容易被默许和重视，获得源源不断的经费支持，类似于杭州市“我们的圆桌会”、宁波市“宁波网·对话”、温州市“民情中转站”、桐庐县智慧治理中心等网络互动平台和社会管控平台因而能够长久存续下来。然而，那些更符合政治改革价值诉求的创新则可能由于政治风险而被封锁、扼杀，或难以获得相应的资源支持。因而，在限制性参与的基础上，信息技术要想深层次介入公共治理过程之中显得尤为艰难，各级政府都会倾向于在外围进行技术性改革，避免触碰到政治体制改革的核心问题[37]，将公民参与从政治领域分流到公共服务和社会治理领域，间接地用“技术性管控”换取“表面的维稳秩序”[18]99。在政府对于应用信息技术进行公共治理的逻辑和认知没有改变的情况下，社会机制和公民力量终究无法发挥主体地位，具有实质意义的多元主体治理格局也会大打折扣。

（三）技术性治理导致的数字支配与工具理性盛行

相比于传统的治理工具，信息技术具有可计算性、理性决策的优势，可以在一定程度上完善规则流程、避免非理性因素的干扰，进而提高科层制的治理效能。然而，技术性治理工具的滥用，也会不断弱化地方政府行为主体的政策和行动能力，数字支配型社会的雏形已经逐步呈现。在现实生活实践中，信息技术因其在公共治理的各个领域取得显著的成效而被决策者广泛采纳和提倡，已经成为人人心目中解决社会痼疾的良药。有的学者甚至断言：“这些大数据实验研究的结果证明，人类的大部分行为都遵循于一定的规律、模型以及原理法则，而且在可重现性和可预测性方面与自然科学不相上下”[38]。其实，信息技术的分析、模拟、预测的结果仅仅作为一种信息决策参考的依据而已，不应该代替社会公众和政府部门去判断、决策与执行。但是，当前这种对公共治理工具技术性特征的盲目崇拜很可能促使人们失去基于社会经验积累和生物进化本能而得出的判断力、执行力，甚至在治理公共事务中舍弃人性化的决策关怀，将作为生命而存在的直觉、情感、想象等主观意识让位于信息时代的数码、标准、脚本、程序、数据等冷冰冰的技术元件[39]，使得作为社会人的角色陷入技治主义者所认为的“政治已经逐渐变为一个维持机器运转的技术任务”[40]的窘境而难以自拔。

技术性治理工具不同于制度性治理工具，它天然具有注重效率的倾向，然而，在当今中国治理转型过程中，效率绩效虽不能忽视，但更为重要的是包括公平、正义、法治等价值理性在内的各种价值需求，而这是技术性治理工具很难全面兼顾的，过度地重视信息技术在治理转型中的作用将不可避免地强化效率至上，而忽视科层体制、市场机制以及社会规范等制度性治理工具本身所蕴含的道德价值，这也是公共治理转型过程亟须解决的关键性难题。与之相反，一旦社会治理事项进入技术化工具的程式之中，那些原先由政治价值衍生出的政治行动，都会逐渐落入被技术化工具去政治化的漩涡中，技术的操作者甚至不考虑治理行动正当与否，只会更加重视如何改进技术来促进治理效率和获得技术收益[41]。如果各级政府部门过度依赖于程序化、标准化、数据化等技术变革带来的治理绩效，并将其长期作为治理创新和政府改革的方式，甚至试图用技术性改革代替制度性变革，这是极其危险的，相对于21世纪初，当下各级地方政府社会治理创新案例更多地停留在“技术应用”等技术性工具和形式创新层面而缺乏制度化创新，就是技术治理过程中“低水平锁定”[37]77的典型表现。对社会治理效果的判断陷入过于短视的窠臼之中，以致无法识别社会治理转型的结构性的根本性问题，也使得治理工具难以满足社会发展的真正需求[42]。长此以往，工具理性的盛行势必会削弱治理的价值取向，进而脱离国家治理现代化变革的核心内涵及其运行轨道，从而大大延缓治道变革与公共治理转型的进程。

三、信息技术革命与治道变革：调适与展望

大数据、云计算和人工智能等现代信息技术的突破性发展，移动互联网和智能手机的普及，对当代中国的社会转型和治道变革的影响至为深远。信息技术之于治理转型，涉及的将会是技术工具的政治性运用，在这方面，信息技术的发展和使用是一把双刃剑，运用得当则可助推治理转型彰显善治，应对失当则控制社会扼杀自治而沦为恶政。因此，我们对信息技术与治理转型的利弊得失关系要有清醒的认识，尤其需要警惕并防范“数字利维坦”对社会自治空间的侵害和剥夺。在全面深化政治体制和行政管理体制改革，推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中，要全面推进市场建设、社会建设和法治建设，加快治道变革，优化公共治理，彰显和保障以公平、正义为基本价值的善治。

（一）完善对信息技术企业巨头的监管，防范“数字利维坦”的侵权风险

如前所述，大型信息技术企业巨头的网络垄断、技术侵入风险以及由此可能产生的政府权力与市场资本的合谋给开放性治理结构带来了空前的风险和隐患。问题在于，在信息技术突飞猛进的现时代，任何试图削弱市场资本、政府力量的设想似乎都是不切实际的，两者强大的地位根源于信息技术研发、应用、改进等特定的竞争门槛以及我国政治结构等体制性因素。基于此，我们不是因噎废食禁止信息技术相关企业对社会治理过程的介入，而是需要对基于信息技术垄断可能形成的“数字利维坦”风险作出必要的规范，并加以精准、有效的监管，限制技术巨头的网络垄断和市场扩张对开放性治理结构的冲击和破坏。

具体言之，可以借鉴美国、欧盟等发达经济体的相关经验，从人大立法的层面启动信息技术有关立法和修法进程，制定并完善一套包括我国信息技术发展战略、“互联网+”社会治理以及“智慧城市”建设等相关法律法规在内的切实有效的监管体系，依据法律严格规范信息技术企业巨头参与社会治理平台建设的范围与权限，特别是将阿里巴巴、腾讯、滴滴、海康威视这类具有垄断地位的信息技术企业巨头纳入国家法律监管框架之内，规范并限制其技术无序化、混乱化的市场扩张，保护社会公众的基本权利。此外，信息技术参与社会治理的实践环节中，还需要进一步发挥地方政府对“数字利维坦”的驯服作用，让各级政府可以根据国家立法规范，采取行政和市场监管措施，防止地方治理被技术企业所绑架、操纵、俘获，在购买有关信息公司的技术服务之时，从地方治理的整体性角度对信息企业提供的技术架构、标准以及方式进行重点监管与矫正，避免因资本逐利性而脱离政府服务平台最初设计的核心理念。

（二）强化为社会赋权，打破信息技术向治理主体赋权的非均衡性

现代治道变革有赖于社群机制发挥基础性作用，而限制性参与和选择性赋权现象的存在，使得信息时代社会治理主体的均衡性、平等性参与也就无从谈起。因此，我们在推进现代治理体系建设和治理变革的过程中，要警惕信息技术在促进多元主体共治过程中的行政化和内卷化倾向，意即强调在技术治理过程中引入更多的社会元素、尽可能地为公民赋权，只有公民力量的壮大和社会机制的完善，才能真正打破信息技术向治理主体赋权的非均衡性，为政府部门、市场力量、社会组织等多元治理主体之间提供更为公正、平等的参与平台。

信息时代的治道变革绝不是建立一个“管控型社会”，而是需要实现有效治理的“善治”局面，其关键不在于借助信息技术控制社会，而是发挥信息技术的互动性、便捷性等显著优势充分挖掘社群机制的基础性作用。首先是信息技术的去行政化，杜绝信息技术对官僚机构行政化程度的强化，防止其成为政府权力和市场资本的附庸。那么，将信息技术运用于公共治理之中，其治理理念的定位必然是完善民生服务导向的现代化治理体系，在建设智慧社区、智慧治理等综合平台之前，其技术设计、研发、优化的目标一定是做优做好民生服务，弱化管控色彩，强调社会组织和公民的广泛参与，绝不能偏离服务的理念，用技术化了的考核机制、审批限制等软件程序，去打造一个提升行政管控能力和延伸权力监控范围的“数字黑箱”，更不应在信息化治理项目中纳入综治、维稳等特定意图，限制和扼杀社会自主治理的空间和活力。

这就需要明确界定技术治理过程中政府的角色，防止过度行政化的信息技术为了特定的政治目标、政绩工程取代社群机制，损害公民的基本权利和人格尊严。质言之，通过厘清政府权力与社会权利的边界，建立权力的负面清单，发挥各级政府的“工程师”和“园丁”角色，既要利用信息技术整体性地落实简政放权、优化审批流程等体制机制改革，也要推动信息技术的开放共治[19]31，让信息技术嵌入社群机制之中，形成良好的政社互补关系。在信息技术去行政化的前提下，各级政府还应向不同类型的社会组织赋权授能，逐步从社会组织能够提供的公共服务领域退出，将一些“互益性”“准公共性”“专业性”等治理任务剥离出去，交还给社会组织，在实践中激活社会的自治能力，拓展社群机制的成长空间，做到还权于民，让公民、市场、政府共同承担起治道变革的重任。

（三）回归人本主义，从技术性治理走向包容性治理

现代治道变革的终极目标在于达成社会整体的“善治”，以实现人的全面自由发展为宗旨，具体表现为建立共建、共享、共治的现代治理格局，这既包括制度层面的，也包括技术层面的。但是，信息技术是自然科学的理性产物，社会治理更多的是人文社科的价值范畴，当制度性的价值理念尚未得到有效认同和传播之时，即使再先进的信息技术的工具理性也难以实现公共治理的实际功效，甚至会适得其反，导致这些缺乏自由、平等价值理念的工具被用于歧途。为了克服技术本身的理性局限，信息时代的社会治理变革，不能简单地以物化的、工具化的态度对待，应以社会化的、人性化的方式推动，其内在寓意应该集技术性工具理性与制度性价值理性于一体并使两者达成平衡的状态，逐渐从技术性治理走向包容性治理[43]。

如前所述，当前数字支配型社会的形成和工具主义的盛行正是缺少对人本主义和制度性价值理性的考虑，其技术性工具因素较多而制度性价值因素较少。故此，在信息化浪潮之中，需要转变当前各级政府重技术硬件投入而轻制度建设的行为逻辑，将信息技术作为智慧治理工具的同时，依旧需要良好的制度和规范加以引导。一方面，在技术扩张和应用的框架之内纳入诸如合法性、正当性等制度性的价值属性和政治伦理，以现代社会发展所普遍认同的自由、平等、公平、正义为价值取向，而不是仅仅依赖于信息技术的办事效率、最终结果等评判标准。在落实智慧治理的实践当中，除了将信息技术的脚本、标准、数据等硬件设施作为“术”的利器，更需要制度设计、体制改革、治理规则、社会规范、市场机制等作为“道”的基础，维持技术治理的“道”与“术”、血肉与灵魂之间的紧密关系，从而将信息技术置于“善治”的制度驯服之下，实现信息技术与先进制度的有机结合。另一方面，现代治道变革还在于维护人类自身基于生活经历、历史经验、独立思考而形成的基本思维、道德、判断力与洞察力，预防和避免信息技术对人类感性认知的侵蚀和质疑。要言之，信息技术如同人的经验、判断、思维一样，是认识世界和社会发展规律的一种有益方式而非全部方式，应该具有“容他性”而非“排他性”。故而，现代治道变革需秉持“以人为圭臬的信息技术”[44]理念，重视人的认知体验在治理过程中的效用，将以人为本的感性认知和社会获得感融入智慧治理的开放包容式创新实践之中，形成信息技术与人文精神、人本特质、社会文化共荣共生、相辅相成的互动融通状态。

四、结论与讨论

21世纪是一个全球化、信息化和人工智能化的新世纪，信息技术因其自身的特性，并借助于市场和政府双重力量的推动，已经融入当今中国社会和大众生活的方方面面。面对“三千年未有的大变局”，转型中国的公共治理既要受本国国情民情、国际外部环境等诸多制度性变量的影响，还要受制于瞬息万变的信息化浪潮所带来的技术性机遇与挑战。虽然近年来我国各级地方政府因势利导，在局部范围内主动创新基层公共治理的信息化手段，尽可能降低信息技术对政治体制的剧烈冲击，但执政者如若仍把信息技术作为科层体制的补苴罅漏，缺乏对信息时代治理转型和政府改革的清醒认识，显然已属不合时宜。须知，唯有充分认识、理解和把握信息技术与公共治理转型的张力与合力，果断实现治道变革，及时调适和平衡信息技术与国家制度、社会规范、市场机制等诸多层面的关系，在顶层设计和地方实践中持续地、实质地推进全面深化改革，推进国家治理体系和治理能力的现代化建设，才能够超越技术治理的潜在风险与局限，改进并优化公共治理，促进以民主、法治、人权保障和社会公正为基本价值的“善治”。

当然，本文主要从宏观层面探讨了信息技术革命对于当代中国公共治理转型的重要契机和潜在隐患，考虑到大数据、云计算、物联网、人工智能等新兴技术的飞速发展和社会环境变化，一些观点仍有待更多现实经验的印证，未来需要理论界从中观和微观层面更深层次地进行探讨，通过生动的个案和翔实的数据具体地阐述信息技术在公共品供给、市场监管以及社会组织发展等领域的正反效应。此外，20世纪之交在欧美国家兴起的“技治主义”思想对于科学技术和社会治理两者关系的讨论一直影响至今，处于新一轮技术革命的历史时期，我们也需要回顾和反思“技治主义”相关理论，进一步扩展、深化乃至于突破传统的“技治主义”的内容，构建信息时代“技术治理”新的理论范式。