“反向飞地”为欠发达地区插上“创新之翼”

在创新驱动发展的战略背景下，欠发达地区由于高端要素资源集聚能力较差，通常处于创新链条的末端，制约了当地的产业结构升级和高质量发展。“反向飞地”是一种区域间经济合作模式，“飞”的不是土地，而是让发达地区的优势资源和要素输入到欠发达地区，旨在突破欠发达地区科创要素不足的瓶颈，为欠发达地区插上“创新之翼”，促进区域资源互利共赢和经济协调发展。

一、“反向飞地”顺应创新驱动发展的时代要求

2017 年中央八部委联合印发《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》，明确了通过创新“飞地经济”合作机制推进区域协同发展的积极作用。近年来，全国各地争相探索和实践“飞地经济”，形成了多种飞地发展模式，其中“创新飞地”在实践中最为广泛应用。

21世纪以来，创新要素成为推动区域高质量发展的关键性因素。在市场经济条件下，创新要素总是从低收益地区流向高收益地区，进一步强化了发达地区创新资源的集聚，导致地区发展差距的进一步扩大，“创新型反向飞地”的新模式应运而生，即：欠发达地区以科技创新人才、企业等创新要素为目标，反向在发达地区设立创新中心、研发基地、孵化平台等飞地楼宇，借助发达地区优越的创新要素聚集环境和飞地特殊的政策优惠，遴选较好发展前景的创新项目孵化，推动欠发达地区在某些领域实现技术的跨越式发展，并实现流回转化及本地产业化，带动本土产业升级和经济发展。

作为共同富裕示范区，浙江省先一步对“反向飞地”模式进行了探索，积累了丰富的经验，其中浙江衢州（杭州）海创园是全国典型的成功试验。在广东省内，粤东西北“反向飞地”建设已实现全覆盖，并逐渐延伸到县一级，多数尚处于运营起步阶段，成效正逐步显现。

二、利益矛盾和管理冲突制约飞地双方合作的可持续性

尽管飞地双方多为对口帮扶关系，但“飞地经济”的可持续发展始终基于互利互惠的前提。过去的实践中，飞地双方形成了以税收、GDP分成为具体表征的利益分配方式，但总体来说飞地建设利益构成复杂、长远利益充满未知，在区域尺度协调地区间经济发展很容易引发一系列矛盾和冲突。一方面，各地竞相发展以创新要素为驱动的新兴产业和风口产业，容易造成飞地产业选择的同质化，导致恶性竞争和资源浪费。另一方面，“飞入地”政府对“飞出地”政府存在暗地“挖墙脚”问题的担忧，可能会异化成两地间的竞争关系，导致飞地双方利益冲突、合作动力不足。同时，在实践中飞地双方没有明确的体制管理规定，主要依靠协商沟通达成一致，导致遇事双方博弈成本较高，这种内耗多、效率低的管理模式制约着飞地建设的可持续发展。

三、欠发达地区借由“反向飞地”插上“创新之翼”的路径探讨

科学选择飞地主业，有效融入“飞入地”产业体系。过去，产业发展薄弱的县市更多被动等待上级政府的结对子的飞地合作机会，如今，“创新型反向飞地”提供后发地区主动融入大城市产业生态，提升本地产业溢价和发展质量的契机。欠发达地区要立足资源禀赋、产业布局，聚焦本地重点产业，在“飞入地”布局兼具高端人才招引、重点产业招商、创新项目孵化、科技金融投资等功能的“反向飞地”，促进创新资源的顺畅链接。同时，由于“反向飞地”每年物业成本对欠发达地区来说是一项不小的开支，为了最大限度发挥资源利用效率，应明确飞地主要功能和重点领域，将更多政策、资源和项目向其倾斜，突出飞地建设成效。

强化合作发展理念，建立科学的利益共享机制。潜在的利益分配不均可能会演变成结对城市之间的招商竞争，导致“飞入地”政府对飞地建设不重视、不配合、不支持。因此，互惠互利仍是政府间长期合作的核心驱动力。要坚持风险共担、互利共赢的原则，加强飞地双方在股权占比、成本分担、用地指标异地调剂、分期考核等方面的利益共享机制建设，依据科创孵化和产业化后等不同时期的投入产出特点，在税收、GDP、环保指标等方面探索分期差异化的利益分配方案。同时，建立联席会等制度，为双方常态化沟通合作问题和落实相关事项提供制度保障，实现从低质竞争走向高效合作的双赢局面。

坚持市场化导向，打造兼具自主性和灵活性的创新生态。传统的“飞地经济”更多出于上级政府的指定，“创新型反向飞地”更加尊重高端要素自发向发达地区聚集的市场规律，在政府主导的前提下，选择与专业机构合作运营，让专业人做专业事。首先，政府加强引导，重视柔性环境的革新。消解过去“地方行政割据”的社保、税收等政策的制度性阻力，以政策保障支持人才、项目、企业入驻“反向飞地”；其次，委托运营公司运营管理，重视市场化力量支撑。发挥技术经纪人、创新技术驿站、孵化运营公司等专业机构在科创孵化服务体系中的积极作用，更好应对复杂灵活的创新需求。

推动本地产业有效衔接，实现研发创新和生产经营的良性互动。欠发达地区“飞”入发达地区要创新，但人才、技术、资金等高端要素同样也是发达地区的稀缺资源。因此，要认识到发达地区产业化的空间相对不足的现实，立足自身在土地资源等方面的比较优势，坚持将本土生产和异地研发相结合，在发达地区建设“反向飞地”的基础上，在本地建设相应的产业飞地，发展关联产业配套和基础产业支撑。同时，在研发和产业化过程建立合理的成本分担和利益共享机制，以研发创新和生产经营的良性互动促进飞地双方合作的可持续性。此外，“飞地经济”的发展还受地理和人文环境的影响，尽可能选择区域相近、人文相似的地区设置双向飞地，畅通的要素流动能够为布局双向飞地提供更多的可能性。

文章来源：  《河南经济报》   https://www.zzqklm.com/w/qt/34236.html