乡村振兴战略下耕地“非粮化”的法律问题研究

粮食是我们生命的源泉，也是我们赖以生存和发展的基础。随着经济的发展，农民的需求也日益多元，农业收入很难满足农民日益多样的需求。需要采取相关法律措施来积极回应，我国法律也在加强对耕地的保护力度，但是这些法律规定都未能落实在具体的问题当中，有必要完善相关法律法规来规制耕地“非粮化”，通过严格的手段和方式从根源上解决耕地“非粮化”问题。在严守粮食生命线、国家发展以及乡村振兴发展的背景下，防止耕地“非粮化”问题已经刻不容缓。2020年国务院办公厅印发的《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》也提到了关于耕地“非粮化”问题需要引起重视。2024年国家统计局发布我国粮食产量数据，我国粮食种植面积为1.187亿公顷。2019至2020年我国耕地“非粮化”率为27%。站在乡村治理的视角下探究耕地“非粮化”的法律规制问题，梳理分析现行法律对防止耕地“非粮化”存在的问题以及完善路径。对于解决耕地“非粮化”问题具体理论和实践意义。

一、我国耕地“非粮化”存在的问题

（一）耕地保护与自主经营之间的冲突

我国的法律规定农户可以自主选择在耕地上种植农作物，而耕地“非粮化”则是对农户自主行使耕地经营权的限制。要解决耕地“非粮化”问题，首先就是要处理好农户的自主经营权利与防止耕地“非粮化”之间的关系。农民在耕地上种植粮食以外的经济作物，是否就一定会违反法律还有待进一步论证。我国的《土地承包经营法》第十七条规定“土地承包经营权人依法享有承包地使用、收益的权利并有权自主组织生产经营和处置产品的权利。”规定中法律并没有禁止和限制在耕地粮食以外的其他作物，相反，法律则是在保护农户的自主经营权。所以，农户能自主的在耕地上种植粮食是有法律依据的，不受限制。农户的维权意识有所提高，针对耕地“非粮化”的问题，群众的反应是较为激烈的，如果从乡村振兴的角度出发，农户种植水果、蔬菜类等非粮食作物可以获得比粮食更高的收益话，可不用让农户在耕地上必须种植粮食，不宜对农户的自主经营权有过多的限制。

（二） 耕地保护缺乏明确具体的规定

我国目前保护耕地的法律法规有《土地管理法》《土地管理法实施条例》《基本农田保护条例》《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》《国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》。但这些法律法规都不细化到具体实践中，缺乏针对性。此外，我国目前的立法侧重于保护的是耕地的种植能力，而忽视了耕地种植的方式和范围。如果当前的法律规定匮乏将难以有效解决耕地“非粮化”问题。因为 “非粮化”如果没有造成耕地质量、产能的破坏，就算农户种植非粮食作物就没有违法，针对此种情况，很难采取有效的措施对其进行规制和约束。

二、我国耕地“非粮化”的法律规制路径

（一）差异化赋权

粮食安全和农民的生计对于国家来讲同样重要。法律的建立和实施和国家的干预都必须同时兼顾。对耕地“非粮化”的治理，通过对耕地实行差异化赋权，将耕地细分为不同类型实施差异化赋权，立法应当对不同类型的耕地明确使用的边界，并细化界定不同类型耕地的使用方式和范围。对不同的耕地实施差异化保护。在立法层面把耕地划分为不同类型实行差异化赋权，能够有效化解市场发展与公共利益之间的冲突，《乡村振兴促进法》中提到建立农用地分类管理机制针对土地给出了合理的使用办法。耕地承担粮食安全的重任，更多的还是以生产粮食为主。

（二）细化责任边界

目前法律缺乏对其他破坏耕地种植行为的界定标准，仅在永久基本农田上发展林业、果业、养殖鱼有明确规定。如此一来在执法过程中会出现漏失破坏耕地的行为，造成耕地“非粮化”行为的责任与处罚不对等。让立法能够在耕地“非粮化”问题中发挥作用，把造成耕地“非粮化”的严重程度来承担不同的法律责任。按照对耕地的质量、产能的影响程度划分为毁灭性破坏、可恢复性损害、没有造成损害几个类别，相应承担行政处罚、民事责任、正确引导三种不同程度的法律责任。

三、 结论

耕地“非粮化”问题主要还是国家为保障粮食安全的目标与土地承包经营自主权之间的矛盾，映射出的深层问题就是政府与市场主体之间的关系。化解“非粮化”问题，需要借助法律来干预和控制，通过差异化赋权、细化责任边界的法律规制方式，有效平衡农户权益与国家粮食安全、乡村振兴之间的关系。只有保证国家耕地质量和数量的条件下合理规制农户进行粮食种植活动，才能有效防止耕地“非粮化”问题，进而更好的与乡村振兴发展相衔接。

文章来源：  《河南经济报》   https://www.zzqklm.com/w/qt/34236.html