农村集体土地产权制度改革困境破解—以河南省为例

     中原经济区建设的重要任务之一就是统筹城乡发展、破除城乡二元分割。要统筹城乡发展、破除城乡二元分割，关键环节在于农村产权制度改革。改革农村产权制度,必然要求对农村集体土地所有权、集体建设用地使用权、土地承包经营权、林权及房屋所有权进行确认登记，而其核心就是土地权。没有土地权的确认，其他如林权、水利设施权的确认就是一句空话。因此，农村集体土地产权制度改革是整个农村产权制度改革的核心， 也是农村产权制度改革最直接和最重要的基础性工作。它将为深化农村改革、促进各种生产要素自由流动、全面深入推进城乡一体化发展提供强大的动力：为解放农村生产力、建立农村市场经济体系发挥重要的推动作用。

一、农村集体土地产权制度改革的内容以及意义

农村土地产权制度改革就是要以“还权赋能”为核心，使所有权更加明晰、同时要放活经营权和保障收益权、并要落实处置权，从而构建一个具有清晰归属、明确权责、严格保护、流转顺畅特点的现代农村产权体系，促进农村资产资源权属更加明晰化、实现产权要素资本化和配置机制的市场化以及管理监督的规范化，为农村的农业经济加快发展进一步提供制度上的保障。

    对农村集体土地所有权进行改革，完成农村集体土地所有权确权的登记以及发证工作。根据所有集体成员集体决策、按份共有的基本原则，努力探索并建立集体成员和集体经济组织一起共同管理集体所有土地的体制和机制，处理好集体成员和集体经济组织之间所存在的权责关系。对于国家所征收的集体所有土地，一定要全面落实社会保障、就业等配套政策并实现足额兑现的征地补偿。按照一定的比例把土地用途转变后所得增值收益返还给集体经济组织，

把其用于集体成员的生活保障和发展壮大经营实体以及公益事业的建设。同时，还要开展对农村集体建设用地使用权制度的改革，并完成农村集体建设用地使用权确权的登记和发证工作。在符合规划、尊重历史和用地限额的基础上，探索如何建立对集体建设用地的使用、互换、调换等体制机制，切实激活用好农村集体建设用地。在符合城乡建设规划和土地利用总体划的前提下，集体建设用地是可以用于公益事业并探索其如何用于公共性住房建设。

农村产权制度改革的成功实施，可为推动当地优势特色产业发展提供资金和人力资源支持，将有力推动第三产业和特色农业的快速发展。农村产权制度改革将依法确立农村土地的所有权和使用权，农村集体经济组织和农民个人也将依法取得土地所有权证书和土地使用权证书。在此背景下，一当地村名可以通过搭建土地流转平台，可以向金融机构或社会融资，为特色农业发展提供动力；二是可以以土地作价入股、委托他人经营的形式，使农民转化为农业工人，或者跳出土地，从事二三产业；三是对土地的使用权进行转让，从而加快土地流转的速度，促进土地向规模经营的集中。我们要充分发挥农村产权制度改革带来的有利条件，依托特色优势产业，着力打造生态农业旅游观光基地，带动以农家乐为主导的第三产业的快速发展。四、探索完善农村基层治理制度，为农村经济社会发展提供组织保障农村产权制度改革必将促使农村社会深刻变革，促进农村基层民主政治进程。

政府层面借助改革需进一步深化完善农村产权制度改革后的基层治理制度和结构，以适应农村社会发展。 一是在政府指导和引导下，由村（社区）党支部组织召开村民大会，选出村民代表，村民代表选举产生党群联席会、监事会与村委会共同组成村（社区）党支部+党群联席会+村委会+监事会的“2+2”新模式。党群联席会对村上的重大事项和决策进行讨论、表决，党群联席会议定的事项由村民代表大会讨论通过后，交由村委会执行；监事会不仅对村委会的执行情况进行监督，还对村委会成员和全村的财务收支进行监督，并收集民意向村支两委反映，监事会同时接受村民代表大会监督。这种“2+2”基层治理结构和模式在政府和村民之间架起了一座桥梁，由过去的政府主办型变为群众自发型，激发了村民参政、议政的激情，调动了村民参与管理村事务的积极性；二是在政府组织和指导下，在明确土地经营权的基础上，可以将土地经营权“股份化”组建村（社区）农业生产联社，整合村（社区）集体资源，对集体土地实行统一规划、开发和经营，并将土地的经营、流转收益同资产经营权益一起纳入股份分红的范畴，必要时候，政府注入启动资金作为村（社区）农业生产合作联社的股份与其他主体合作成立有限责任公司来发展农业产业，农业生产合作联社所得分红可作为合作联社成员再分配和村（社区）公益事业开支。这样在“2+2”基层治理结构模式下，党的执政基础更加牢固，社会和谐民主，又壮大了集体经济组织，实现农民持续增收。

二、河南省农村集体土地产权制度改革的现状

为了贯彻落实十七届三中全会精神和《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》， 河南省国土资源厅于2011年6月10日颁发了豫国土资发66号文件。文件规定为加快推进我省农村土地确权登记发证工作，要求2012年底完成农村集体土地所有权证却权登记，并发放到每个具有所有权的农民集体经济组织的工作。河南省政府于2011年10月9号颁发豫政77号文件，批转省国土资源厅、财政厅、农业厅制定的《关于加快推进全省农村集体土地确权登记发证工作的意见》，要个各级主管部门，有关所辖区域内农村集体土地确权登记发证工作于2012年上半年开始筹备，2012年9月30号前开始，2015年12月31日基本完成。

全省各地市认真贯彻文件精神，于2011年12月份开展了集体土地所有权、农村集体建设用地所有权和农村土地使用权的登记发放工作。据我们走访各个地区管理部门调研的情况，截止到2012年7月份，各地市陆续开展了辖区内的农村土地情况（包括地形、地界、辖区面积，下辖多少个行政乡镇、行政村、村名小组、人口、农户）的重新调查和确认；成立了专项领导小组负责农村集体土地确权登记和发证；确定了农村土地产权改革的试点范围；提出了信息管理办法；制定本区域《 农牧村集体土地确权登记发证工作实施方案》；审查并已经开始着手招标确认地籍测绘作业单位，截止到12年12月31号，洛阳、南阳、周口、信仰、新乡地区的95%的主管部门都已经完成了招标的前期准备工作，正在与有关部门汇合，确定地籍测绘作业单位。而其他地区的部门由于资金和前期准备活动的不足，还未进入到此项环节。

各地市农村集体用地确权登记工作正积极稳妥的开展，但进度却不均衡，差异也比较大，就电话和实地调研成果来看，其中信阳市进展最快，做得最好。信阳市作为河南省农村改革发张综合实验区，经过三年多的农村实验改革实践，在集体土地确权登记发证工作方面缺德阶段性的成果。截止到2012年7月份， 信阳市农村集体建设用地使用权确权面积137.7万亩，确权颁证率90%；农村土地承包经营权已累计确权面积647.3万亩，确权办证率95%;房权确权已全面展开， 确权户数66.64万亩，确权率91%;集体林改确权的面积为906.8万亩，确权率高达99%；农村水域滩涂养殖的确权面积为57.81万亩，确权办证率为64%.

三、目前河南省的农村集体土地产权制度改革面临的问题和困难

当前全省农村集体土地确权登记发证工作开局良好，取得了一定的成效，但是仍存在经费落实不到位、宣传力度不够、地籍信息确认困难、法律层面支撑缺位、应急机制尚未建立等突出问题，致使该项工作在一些地方进展缓慢、甚至搁浅。

（一）地界界限不清、历史遗留问题较多、边界权属争议相当普遍

完整的地籍信息是农村土地产权改革的基础，它包括权属调查、地籍测量、土地登记、地籍档案管理、地籍信息系统建设的工作内容，涉及到登机信息技术程序问题。一些地方的农村土地产权改革进行到地籍车辆的环节时，有40%左右的村委会之间因历史遗留问题造成的地界界限不清，无法标定土地权属界址点、线，因此也就为地基测量提供测绘依据。有些下去的牧业乡，混牧想象严重，历史上没有形成固定的行政区域界限，这种情况还包括一些山区和林区。边界权属争议问题的存在容易引发新的矛盾纷争，影响社会稳定，产权改革工作不改大胆冒进，出现了工作搁浅。

（二）管理层面的地块面积争议问题

管理层面的地块面积争议问题通常指的是实际面积要大于出现在承包合同和权证上的面积，问题的实际表现则是实际面积和农户承包证书上的地块并不一致，也就是“证地不符“。

形成这个问题的原因主要有以下几个方面：

1． 在承包的面积和农业税费进行挂钩的时期，群众干部们普遍认为要缩小经营权证和承包合同上的面积，从而尽可能的减轻负担。

2． 一些农户在对集体荒地私自进行开垦后，特别是在部分山区，不主动上报开垦出的土地，管理部门没有及时发现并查处，也没有确权发证。

3． 只是为了应付检查，盲目与农民突击签订承包合同、并发放经营权的证书，但合同和证书却往往存在与实际承包土地不符的现象。

4． 在实施退耕还林政策以后，有些地方发放林权证与土地承包经营权互补衔接，‘一地两证’现象比较普遍。

5． 在土地被征用后，没有及时对承包合同和权证进行收回和变，因而出现有证无地或者有地无证的情况。

（三) 法律层面缺乏相应的支撑

自从国家开展农村产权制度改革之后，国家和省政府都为开展农村集体土地确权登记发证工作下发了红头文件，还包括了各个地方政府和相关管理部门下发的有关通知和指导意见，但在确权的效力、地籍调查工作的监管等问题上却没有相应的法律法规支持，无章可循。产权明晰、证照齐全、无法律上的争议是确权阶段的工作目标。确保确权工作的依法有序进行和确权结果的合法有效是农村产权制度改革的重要内容。但在实际工作操作中，没有有效的法律来确保测量结果的效力及实测面积与台帐面积的效力，试图利用土地登记发证机会将违法用地合法化的现象时有出现。

(四）农村产权制度改革宣传力度不够

很多基层的农民群观念陈旧， 顾虑多，奉献意思差，担心改革后自身的利益受到损害；而有些基层的工作人员，对农村土地产权改革工作的重要性认识不够，认为只是农户们自己的事情，工作热情不高，支持、引导、服务不够，对改革政策解毒不到位，无法解答农户的疑问。

（五）农村产权制度改革工作经费缺乏，经费不到位，后续工作难以开展

依据《中共河南省委、河南省人民政府关于加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础的实施意见》精神，农村集体土地确权登记发证有关工作经费应足额纳入本级财政预算。各级政府在“十二五”期间由于改革项目多，财政十分困难，全面落实经费有很大的难度。现在有较多的地方政府没有将计划中的“三权”发证资金落实到国土资源部门。如我省的西北地区，根据《河南省农村集体土地确权登记发证测绘工作单位资质管理暂行办法》规定, 对"三权"确权工作测绘作业单位进行招标, 2012年5月此地区县市区已经完成招标, 并与作业单位进行了工作协商, 到7月份, 测绘工作单位已经到位, 准备前期工作, 但是由于经费不到位, 工作已经全面停止。

（六）针对地界权属争议, 缺乏应急机制

在我省的大部分地方, 由于存在农村地界不明显等历史遗留问题, 匆忙开展产权确权办证工作, 使农民感到权益受到损害, 往往会发生群体事件, 当地政府却没有针对这种情况建立应急机制.

三、对我省农村产权制度改革现状的政策性建议

针对上述河南省在产权确认工作中出现的问题, 结合调研结果， 对我省农村产权制度改革提出以下几点建议:

(一）勘查地界界限、解决历史遗留问题、消除边界权属争议

在开展土地确权、颁证工作中，首先要对村（镇）村（镇）之间的地界界限进行调查摸底，通过召开村委会议、村民会议等方式吧情况摸清楚， 凡是村、镇存在土地边界全书不清、有争议的意识一流问题，要成立解决历史一流问题协调工作小组，对边界争议通过协调、协商、重新勘察等方式一次性予以解决。

在勘查地界界限、 解决历史遗留问题的工作开展过程中， 要遵循尊重历史，本着让村民满意的基本原则， 采取干部群总参与协商，信息公告公开的方式，防止因走过程、工作方法粗暴等行为引发新的矛盾出现和社会不稳定事件。这些问题解决之后，方能进入产权改革程序，开展土地确权、颁证工作。

（二） 建立农村产权制度地方法规，规范改革工作：

农村产权制度改革的过程，有很多的历史及现实问题需要解决，法律法规是推进工作的基本准则。对企图通过非正常上访满足其不合理要求，以及在三权确认工作推进中散步耀眼、编造休假消息发布、带头组织违法雀替活动甚至围堵国家机关的，必须局势依法予以打击，要严格执行产区那渎职改革政策，减少政策执行的随意性，提高政府部门的公信力。在实践过程中政府仍需建立健全的法律法规主要包括：

1． 确定个产权主体的权利、义务关系，规范其土地使用、流转和补偿等行为， 界定土地管理部门的权限、义务及行政行为，严禁利用土地登记发证机会将违法用地合法化。

2． 针对《农村土地承包法》表述过于宽泛、缺乏实施条例等问题， 出台我省的补充条例。

3． 制定针对我省省情的土地抵押贷款法规。

4． 为农民提供法律服务，建立农民土地权益遭受侵害的法律服务机制。

（三）加大宣传力度， 提高村民、产权改革工作人员的认识

全面组织和开展对农村产权制度改革的宣传和发动工作，让广大群众干部全面认识到对农村产权制度进行改革的重要性及必要性，确保要做到保农村产权制度改革政策的宣传做到家喻户晓，宣传到每个乡镇，每个村组以及农户。帮助广大群众干部了解农村产权制度改革的主要内容、总体要求以及相应的配套政策，要积极争取广大群众对改革的理解和支持、要争取让广大群众做到对政策的真心拥护，从而广泛参与到制度的改革工作中。

（四）足额预算， 确保改革工作经费的投入

根据《中共河南省委、河南省人民政府关于加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》精神，农村集体土地确权登记发证有关工作经费要足额纳入本级财政预算。各级财政、国土资源部门哟加强农村集体土地确权登记发证专项资金使用的监督检查，确保农村集体土地确权登记发证专项基金专款专用。各级政府要克服“十二五”期间实施项目多、财政资金紧张、全面落实经费难度大等困难，确保将经费足额纳入财政预算，并及时拨付国土资源等相关部门，保障该项工作的顺利开展。

（四）如何完善农村集体土地产权制度改革的配套措施

作为一项综合性的系统工程，农村土地产权制度的改革需要一定的配套措施保障才能实现。第一在对土地产权制度的推进工作中，用及时创立对耕地的有效保护机制。要实行对对耕地的分级保护，从而加强对保有耕地的管理和利用规划，通过设立耕地保护基金的方式建立对耕地的保护补偿机制。第二是依据现有农村产权的类型以及相关法律规定，建立并完善农村产权交易平台。明确产权交易平台的管理的部门归属、服务流程。服务区域。可以在一个交易平台上办理产权的流转整合，例如成立一个综合性的农村产权流转服务中心等措施。四川成都就设立了中国首个农村产权交易所。第三，为促进农村土地的资本化，要积极的对农村的金融体系进行建设，加快农村金融制度的改革步伐。第四，建立奖补机制和应急机制为加快农村产权制度改革，调动农村集体和农民的积极性，应适当监理奖补机制， 鼓励乡镇、村集体经济组织积极推进产权制度改革，并对集体经济组织在改制过程中发生的成本费用给于适当的补贴。奖补的原则是适当补贴、先评后奖。考评的内容和标准要结合当地改革进展程度确立考评指标。针对农村产权改革中可能出现的突发事件，政府应事先建立应急机制， 防止事态扩大化，保证当地社会大局稳定。

参考文献：

1. 《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》2010

2. 《国土资源部财政部农业部关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》2011

3. 《中共河南省委、河南省人民政府关于加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》2010

4. 《河南省农村集体土地确权登记发证测绘工作单位资质管理暂行办法》2011

5. 《关于加快推进全省农村集体土地确权登记发证工作的意见》2011