我国环保监管模式的创新构想——中州学刊

 （一）环保监管机构设置方面的创新
环保监管机构的设置既要尊重历史，又要与我国的环境现状、经济和社会发展水平等国情相适应，不能简单地讨论集中抑或分散、增加或者减少。在原国家环保总局升格为国家环保部后，我国环保监管机构设置方面的缺失需从以下几个方面予以创新。
1.在中央政府层面建立环境保护的综合协调和咨询机构。该机构类似于美国的环境质量委员会，其组成人员应由各环境管理相关部门行政首长、环境法律专家和环境保护科研技术专家所构成。该机构对总理直接负责，其职能应立足于为国家的整体规划、环境保护专项规划和与环境保护密切相关的重大决策提供咨询意见，为此，可通过定期会议制度以加强中央政府各部门间的协调，促使环境保护与我国的国民经济和社会发展规划有机地结合。
2.建立基层环保监管机构。目前，我国基层环保监管机构尚处于缺失的状态。受城乡二元结构和其它历史原因的影响，在广大的乡镇和农村地区并没有建立专门的环保监管机构。广大农村地区环保监管机构的缺失严重影响着我国环境保护事业的长远发展，也不利于实现城乡统筹的协调发展。在城市的社区和街道这一层面，专门的环保监管机构也处于缺失的状态。事实上，环境保护是一项长期的、系统的、联动工程，在强化政府行政管理的同时，更需要发挥广大基础群众的积极性和能动性。笔者认为，只有将环境保护的专门化、职业化和群众化相结合，我国的环境保护事业才更有生命力，也更有发展空间。因此，笔者建议应将环保监管机构设置到基层。具体而言，应参照公安机关的设置方式，在乡镇一级建立县级环保行政主管机关的派出机构，在村民委员会中和村民小组中设置专门的环保监管员。在城镇的街道和社区两级中，也应设置专门的环保监管机构。
3.建立跨行政区划的“区域性环境监管机构”。此外，考虑到我国生态环境的整体性、特殊性和复杂性，应打破现行的环保监管机构与各级政府按层级对口设置的格局，在环境保护的某些特殊领域实行跨区域的环境监管。在考虑行政区划、经济区划、生态功能区划和环境类型的情况下，建立“区域性环境监管机构”。具体而言，“区域性环境监管机构”应为所涉行政区的上级政府环保行政机构的派出机构，其职能主要是协调各地区的利益诉求，更好地保护特定区域内的生态环境和资源。
4.建立多元化的环保监管体制。从环境污染和生态破坏的种种悲剧中，我们很容易发现，环保领域中“政府失灵”是普遍的现象。导致环保领域中“政府失灵”的原因有多种，但其中最为关键的原因是地方政府与中央政府，以及地方政府间存在利益诉求方面的偏差。尤其是当“唯GDP论”的传统的政绩考核制度环境下，作为理性主体的各级地方政府在面临选择的时候往往选择牺牲环境利益以换取经济发展。此外，是个别政府部门的利益诉求也有区别，往往在部门利益的驱动下选择牺牲环境利益。因此，单纯依靠政府对环境保护进行监管很难却得很好的效果。事实上，环境保护是政府的职能，理应由政府来主导，但对环境保护的监管则不应仅仅依靠政府。也就是说，如果不改变政府既是环境保护的管理者，又是环境保护事务的监督者的现状，则很难建立起有效的环保监管体制。笔者认为，政府应是环境保护的管理者和主要实施者，社会公众应为环境保护的监督者。也就是说，理想的环境保护监管体制应是“政府管理、企业参与、公众监督”的多元监管体制。改变现行的政府既是管理者，又是监督者的体制，在强化政府管理者职能的同时，将其监督者的职能剥离出来，主要交由公众来监督。
（二）环保监管职权配置方面的创新
国务院在《关于落实科学发展观，加强环境保护的决定》中明确提出要按照区域生态系统管理方式，逐步理顺部门职责分工，增强环境监管的协调性和整体性。笔者认为，应从以下几方面入手，推动环保监管职权配置改革。
1.理顺中央与地方的环保监管职权。在目前的宪政体制下，中央与地方在环保监管职权的划分方面尚缺乏明确的以法律形式出现的规定。这种缺失导致环保监管职能“越位”、“同位”、“失位”等问题十分突出。既使中央在环保监管方面的宏观调控能力因此而削弱，又使地方的积极性难以得到有效的发挥。因此，以法律的形式明确划分中央与地方在环保监管方面的职权就显得非常重要。从我国实际出发，中央环境管理机构应当在国家整体环境管理体制中起主导、领导、统筹、监督的作用，而地方环境管理机构应当在中央的领导和监督下对其管辖范围内的环境质量负责。具体而言，中央的环保监管职权应包括：全国性或跨省的环境规划、计划的制定、审查，全国和跨省的环境保护和资源开发、利用规划的制定与监督，省际间环境保护和资源开发、利用规划和计划的审查和协调以及各种环境保护法律、法规、规章、标准、名录的制定等。此外，对于一些地方政府不好管也管不好的事项也应当由中央进行统一管理如核设施的管理进口国外固体废物进行再利用的管理等。
2.在上下级环保监管机关间合理配置监管职权。笔者认为，应弱化同级政府对环保监管机关的控制，加强上级环保监管机关对下级环保监管机关的管理。有学者指出，我国环境管理体制的设置只重视行政区域机构而忽视生态区域机构，这样的体制设置弊端明显。笔者非常赞同这个判断，并进一步认为，在上下级环保监管机关的职权配置上应遵循生态环境的客观情况，遵循生态环境的客观规律。德国在这方面的经验可供我国借鉴。在职能分配方面，德国联邦政府与地方政府权限职责划分的基本依据是环境因子的外部性程度。具体而言，环境因子外部性越大，环境行政管理机构级别越高，反之亦然。例如，外部性程度较大的大气质量由较高行政级别的联邦环境管理机构负责，而外部性程度较小的噪声则由地方环境行政管理机构具体负责。结合我国的实际情况，笔者认为，我国可打破现有的环保监管职权与行政区划一一对应、逐级分配职权的模式，按照区域生态系统的管理方式，以生态环境分类管理为目标来具体配置环保监管职权。
3.调整环保监管职权在同级部门中的配置。在目前环保监管统管与分管尚不能很好地协调的情况下，应赋予环保监管职能部门更大的权力。目前，在水污染的监管方面，立法已有突破。2008年修订的《水污染防治法》第七十四条中将限期治理的决定权赋予环保部门。在2009年国家环境保护部发布的《限期治理管理办法（试行）》中则对限期治理的级别管辖做出了更为具体的规定。依据该办法的规定，国家重点监控企业的限期治理，由省级环保部门决定，报环境保护部备案；省级重点监控企业的限期治理，由所在地设区的市级环保部门决定，报省级环保部门备案；其他排污单位的限期治理，由污染源所在地设区的市级或者县级环保部门决定。尽管我们在水污染的监管领域的职权配置的科学化和合理化方面取得了突破，但是，在其它领域中的监管职权配置的科学化和合理化方面尚无明显进展。笔者认为，应以水污染防治及其监管的范式，对我国的环保监管职权配置进行改革。一方面，应通过法律明确监管职权的边界。正如孟德斯鸠所言：要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。被约束对象自身权力边界的清晰是实现权力约束权力的前提。因此，在横向上配置环保监管的职权，其首要的前提是通过法律明确各个职能部门的监管职权。另一方面，要强化环保监管职能部门的权力。在赋予环保监管部门限期治理的决定权的基础上，还应赋予其更具强制性和刚性的执法权力。另外，还应当明确环保护监管的统管部门和分管部门的职责和分工，解决各部门之间的不协调问题。为此，可以规定环保监管的统管部门对各分管部门具有规划和协调的职责，并赋予环保监管统管部门对于分管部门所涉及的环保工作法定的监督管理权，真正使环境保护行政主管部门在环境保护中发挥主导和牵头的作用。
（三）环保监管权力运行机制的创新
1.强化行政监察部门对环保监管职能部门的监督。根据《中华人民共和国行政监察法》的规定，监察机关对监察对象执法、廉政、效能情况进行监察，履行检查国家行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题。鉴于对环保监管权力进行监督的紧迫性，建议强化由行政监察部门对环保监管部门的监察，尤其是对环保监管部门行政领导的监察。实行严格的以“环保行政领导问责制”为核心的责任追究机制。
2.建立和健全各级人大对环保监管权力的监督。各级人大对环保监管权力的监督应是长效的、刚性的。要改变人大监督的“务虚”性，即使在各级人大的休会期也应保持对环保监管权力的监督。因此，一方面应通过加强立法，通过立法来监督环保监管权力，另一方面还应建立长效的人大监督机制。根据《各级人民代表大会常务委员会监督法》的有关规定，各级人大应更加主动地加强对环保监管权力的监督。为此，建议由全国人大常委会制定一个启动监督程序的标准，只要达到这个标准的，监督程序即应启动。
3.注重环保外部监督力量的培养和释放。环保外部监督力量的培养和释放是环保监管模式创新的重要内容。外部监督力量的培养和释放能有效地弥补环保内部监督的不足，消解内部监督机制中的诸多障碍，促进环保监督机制的完善。因此，笔者建议在环保监管权力的运行上，要培养和释放外部监督力量。具体而言，环保外部监督力量包括人民政协、媒体、公民个人和社会团体等。环保外部监督力量的培养和释放就是指要提高上述主体对环保监管权力及其运行的监督能力，破除现行体制和机制中不利于其对环保监管权力的运行进行有效监督的阻碍，从而培养和释放环保外部监督力量，对环保监管权力进行有效的监督。为此，首先，应对环保外部监督力量进行有效整合，以人民政协为主导，媒体为主要力量，充分释放和发挥环保NGO和公民个人的积极性。其次，应建立各外部监督力量的信息和决策的联动机制，以形成合力，共同保持对环保监管权力的高强度关注，从而形成外部监督的长效机制。再次，应通过法律制度的健全和完善，引导外部监督力量通过合法的途径和方式对环保监管权力及其运行进行常态化的监督。最后，在环保公益诉讼中，探索对环保监管机构行政不作为而提起环保行政公益诉讼的可能性。
4.强化对环保监管权力的司法监督。当出现环保监管失职、渎职等类型的案件时，在合法的前提下，应扩大案件的影响，以形成强大的威慑力。此外，还可建立司法机关与环保监管部门之间的信息联动机制。尤其是当面对重大的环境污染和生态破坏事件时，应通过信息联动机制，确保环境污染和生态破坏能得到及时地应对。
注释
①Elisabeth Roderburg：《Regulatory Issues And the Doha Development Agenda： An explanatory paper》， 2003年，第12页。
②陈汉光、朴光沫：《环境法基础》，中国环境科学出版社，1994年，第40页。
③乌兰：《环境行政管理中政府职能的变革》，《山东社会科学》2006年第8期。
④魏志荣：《我国环境管理存在的主要问题及解决对策》，《北方经贸》2006年第6期。
⑤程宗璋：《论我国环境公众参与制度的问题》，《湖南环境生物职业技术学院学报》2003年第9期。
⑥潘世钦、石维斌：《我国公众参与环境执法机制的缺失与完善》，《贵州师范大学学报》2006年第1期。