基于主体弱势化的民办养老机构发展对策——中州学刊

民办养老机构主体弱势化是民间力量进入养老服务事业初期的客观反映。从社会效果看，对于庞大的老年群体养老服务需求来说，因其根植于社区乡村、灵活便利、作用巨大，受到社会欢迎。同时，它激活了整个养老服务事业和产业，是老龄化社会满足养老服务需要不可或缺的重要组成部分。党委、政府对此应有充分认识，并给予大力支持和引导。
1.形成公益性质共识，分类实施扶持政策
养老服务是一项公益事业，公益事业不仅是道德事业，还是社会投资和改变社会面貌的公共事业⑦。对此进行支持，可以更好地服务老人，促进社会和谐稳定。一是要对企业性质的养老机构给予税收、财政资金等方面的支持。这样，以“弱势化”为特征的创办者就可以名正言顺地进行投资和服务，获得收益。二是对民非机构实施更高的资金补助和政策优惠，实现扶持政策的公平。这有利于解决民办机构不登记的问题。建议民政等政府有关部门学习香港特区做法⑧，对未登记的民办养老机构进行一次全面检查和整顿。属消防等硬件设施不达标的，整改后给予补助并登记，对于不达标者在给予3—5年的过渡期后仍未达标的，予以取缔；属性质问题不愿登记的，在有了相应的扶持政策后，引导他们进入规范化管理轨道。
（1）税收方面。要加大对民非机构的优惠力度，在税种、减免方式以及筹资、投资和其他各种环节给予优惠，同时，基于公益性给予营利性养老机构以一定的优惠。需要注意的是，入住营利性养老机构的并不必然意味着入住者本人付费。以英国为例，2001年该国私人机构投资经营的护理院占护理院总数的63%⑨，而入住这种护理院的老人也可以向政府申请补助，英国政府事实上承担着大部分养老服务费用。这一点值得我国借鉴。
（2）土地方面。应从国家层面加强研究，出台相应的保障办法。登记为民非机构的，实行土地行政划拨。登记为企业的，按成本逼近法或收益还原法供地，以降低其过高的建设成本。这其中，考虑到失能、失智老人的照护是政府要解决的重点问题，对护理型机构，可给予更大优惠，发挥政策的导向作用。同时，在土地供给上，应追求就地养老，发展社区化、小型化养老机构，真正形成“社区照顾”模式；老人亦可根据自身需要自由选择服务方式，实现“离家不离社，离家不离村”，避免民办机构虽获用地优惠却又陷入入住率低的经营困境⑩。
（3）财政资金方面。建议国家财政明确设立支持民办养老机构建设专项资金。对于民非机构，提高其补助标准。目前政府扶持力度明显不足。按浙江省政府的扶持政策，新建民办机构每张床位一次性补助6000元，加上当地政府的补助，宁波最高为2万元/张，杭州为1.8万元/张。这与每张床位的建设成本20万—25万/张相比不足十分之一。对于营利性养老机构，可以参照对小微企业支持的办法，或按杭州、宁波等地的做法，按民非机构的一半进行补助。在补贴方式上，要进行创新，在养老服务补贴制度未建立健全前，可按建设的总成本而不是按通行的床位费进行补助，建立自然增长机制，同时突出护理型机构，其补助标准可增加60%。国家政策性银行应该给予民办养老机构长期低息贷款，或采取BT/BOT模式解决养老机构前期资金投入较大的问题，并通过财政贴息方式以缓解其资金压力。
（4）其他规费方面。如用水、用电、通信等，政府应给予优惠倾斜政策。由于用水、用电、通信等规费的执行单位是自来水公司、电力公司、电信公司等自主经营的企业，政府虽然明确规定居民使用价格，但落实起来较为困难。解决的办法是，将这些规费变暗补为明补，即测算出养老机构每年的用水、用电、通信等费用，政府定额给予补助。
2.完善购买服务制度，增强机构运营能力
因政府养老服务供给的不足或结构性缺失，国办养老机构大多只接受自理老人。与此相对应，主体弱势化的民办机构为了生存或增加收益，收养了大量因子女外出或工作而无法照料的失能老人。在问卷调查的134个机构中，80—90岁老人占到近五成，90岁以上老人占到12%，这些老人基本上都处于失能状态。可以说，民办机构解决了政府本应解决的一部分问题。对此，政府应给予相应的补偿，除了给予“补床头”的建设经费外，还要有“补人头”的运营经费。具体的办法是建立政府购买服务制度或养老服务补贴制度。凡收住失能老人的民办机构，通过失能程度评估后，按人数补贴给机构。这笔经费，对于主体弱势化的民办机构来说意义重大，既肯定了其承担的社会责任，又有利于提高其运行绩效。
3.实施轻资产战略，努力创新发展机制
针对主体弱势化的实际，要引导现有民办机构实施轻资产战略，以托管、租赁、承包和连锁经营为主，将有限资金投放到环境改造、设备添置以及人员培训等方面，使养老机构前期不投入或者少投入，以利于集中财力专心运营。
要致力培育民办养老机构已表现出来的、代表未来发展方向的运行机制和经营模式，使之成为充满生机活力的养老服务载体。一是机构集团化。要做大做强民办养老机构，走出单个机构收养老人越多就越强的误区，探索集团发展、混合经营模式。在日本等发达国家和我国香港、台湾地区，养老机构除了直接提供养老服务外，还有医疗、培训、志愿服务等项目。要借鉴这种发展模式，使养老机构不仅有院内服务，还可为所在社区老人提供服务；不仅进行养老服务，还可直接兴办医疗机构、护理培训学校；同时还可生产养老服务用品，为志愿者提供服务平台等。二是机构连锁化。连锁经营，能统一服务标准，降低服务成本，提高服务质量，特别对于分布在社区的众多小型机构来说，其好处显而易见。因此，条件成熟的机构可以进行连锁经营。老年人的饮食可通过老年餐饮集团进行配送，护理人员亦可及时交流，实行灵活的用人机制，入住老人可实行易地养老、候鸟式养老服务。三是机构专业化。通过对老人身体状况及服务需求的评估，建设一批专门的失智老人、精神病患者老人的养老机构，着力做深主业，不断壮大发展（见表2）。
4.培育发展社会企业，提高机构整体质量
社会企业是以福利利益来推动生产和经济社会发展的，是一种生产和福利相互获益的模式。20世纪八九十年代，西方出现“社会企业”一词后，社会企业一直被用来指导那些志愿者组织或私人合作组织等具有企业特征但又有社会服务目标的团体。在现阶段，我国民办养老机构具有公益性与产业性双重属性。一方面，它们在客观上解决社会的养老服务问题。另一方面，因主体弱势化，它们追求经济效益无可厚非。但这与我国现行法律法规相冲突，使民办养老机构处境尴尬。如果用社会企业去认识，不少问题就迎刃而解。“现代非营利机构必须是一个混合体：就其宗旨而言，它是一个传统的慈善机构；而在开辟财源方面，它是一个成功的商业组织。当这两种价值观在非营利组织内相互依存时，该组织才会充满活力。”对此类组织可以不征税，“但应严格禁止任何直接或间接的利润分配”。由于养老服务业具有福利和赢利双重性特点，在社会财富逐步增多、民营企业越来越强大的情况下，完全可以将民办养老机构发展为社会企业。其中，加快培育一支社会企业家队伍尤显重要。政府有关部门要对现有民办机构负责人进行培训，提高其管理能力和管理素质。同时，鼓励引导规模企业进入养老服务领域，使企业家认识到养老机构真、善、美、利四位一体的特性，从而积极投身其中，提高民办机构创办者的整体素质。
特别要引导慈善公益资金投入养老服务领域。目前我国慈善资金的使用，主要停留在救灾、扶贫、济困、助学等传统领域。据浙江省慈善总会对全省慈善系统的统计，到2011年底，全省用于慈善公益支出超过84亿元，但助老支出仅2.2亿元，主要是对老人生活的资助；对非营利组织机构的支持有12.7亿元，其中有一部分为敬老院建设。因此，要通过宣传使社会认识到，在现代社会，养老服务已走向公共服务领域，不安排好老年人的服务，受伤害的是每一个社会公民。只有大量的慈善资金交由专业的社会企业家运营，出资人和经营者分离，民非机构才能真正成为非营利机构，养老服务才能真正提高效能。
注释
①孙静晓：《民办养老机构发展困境的经济学分析》，《现代商贸工业》2011年第1期。
②董红亚：《养老服务社会化“嵊州模式”研究》，中国社会出版社，2010年，第158—159页。
③国务院法制办、民政部民间组织管理局：《〈社会团体登记管理条例〉〈民办非企业单位登记管理暂行条例〉释义》，中国社会出版社，1999年，第110—142页。
④⑥董红亚：《非营利组织视角下养老机构管理研究》，《海南大学学报》（人文社会科学版）2011年第1期。
⑤赵青航：《现状与规制：民办非企业单位的非营利性研究——以民办养老机构为考察对象》，《社团管理研究》2011年第4期。
⑦[11]舒博：《社会企业的崛起及其在中国的发展》，天津人民出版社，2010年第157、206页。
⑧刘芳：《香港养老》，中国社会出版社，2010年，第132页。
⑨潘屹：《从北欧、英国的社会照顾看中国社区照顾服务业的发展》，民政部网站，http：//zyzx.mca.gov.cn/article/zyzx/shfl/200803/20080300012829.shtml，2008年3月26日。
⑩黄佳豪：《福利多元视域下民办养老福利机构的发展思考——以安徽为例》，《天府新论》2011年第1期。
[12]邓伟志、张钟汝、范明林：《社会管理与社会政策》，上海人民出版社，格致出版社，2007年，第55页。
[13][14]褚松燕：《中外非政府组织管理体制比较》，国家行政学院出版社，2008年，第122、128页。