主体弱势化和现有政策、认知的内在冲突分析——中州学刊

 1.政策设计和“主体弱势化”现实的冲突
我国现行政策把民办机构分为营利性、非营利性两类。前者到工商部门登记为企业，没有明确的优惠扶持政策，按章纳税后，可以有分红等相应的权益。后者到民政部门登记为民办非企业单位（以下简称为民非机构），作为从事非营利性社会服务活动的社会组织，享有国家规定的税收优惠和省级以下政府提供的床位补贴、用地划拨、规费减免等。
根据国务院《民办非企业单位登记管理暂行条例》等法规的规定，登记为民非机构后，创办者投入的资产属社会性资产，赢利部分不能用于分红；解散时清算的剩余财产只能用于同类公益事业，不能由出资人收回。③财政部2004年颁布的《民间非营利组织会计制度》对民非机构规定更为明确：“该组织不以营利为宗旨和目的；资源提供者向该组织投入资源不取得经济回报；资源提供者不享有该组织的所有权。”由此，民非机构的举办者对机构没有所有权，丧失了资本自由流转的权利、使用权以及剩余索取权，只享有一定的监督权。
从制度设计看，想赢利的民办机构登记为企业，做公益的民办机构登记为民非机构，二者划分十分清楚。但在主体弱势化的情形下，制度设计与民办机构之间产生了冲突。进入养老服务领域的普通民众既是出资者，也是经营者，旨在谋生。他们投入到养老机构的资产都是多年来省吃俭用积累下来的，有的资金还源于民间借贷，让这些资金和财产作为社会性资产，且赢利还不能分配，无论从情感还是事实都让他们很难接受。同时，《中华人民共和国担保法》规定，养老机构作为公益设施不得抵押，这更增加了民非机构运营的难度。而若将民办养老机构登记为企业，微利的养老服务行业因缺乏优惠政策支持，也难以维持下去。
2.养老机构赢利能力弱和机构生存发展的冲突
无论作为民非机构，还是作为企业，养老机构的赢利能力都是比较薄弱的。这可从其收入与支出结构进行分析。养老机构的前期支出主要是基建，后期主要支出是人力资本、设施添置以及维修费用，而收入主要是床位费、护理费。两者抵扣后，据调查，如果经营不善或入住率达不到70%，就会亏本。机构运行后，当某一床位由一位老人住下后，它就再不能通过竞价方式售出，除非这位老人故去，此床位才可能有新的价格售出。而民办机构的收费标准及调整，因公办机构收费价格的比照效应，不可能收费很高，相反，因主体弱势化，为尽快吸引老人入住而取得收入，民办机构往往把收费标准定得较低。因此，民办机构的赢利十分有限，其生存发展很容易陷入困境。
3.冲突导致民办养老机构的扭曲发展
（1）民非机构因生存压力不得不想方设法赢利而偏离政策规定。当前民办机构进行民非登记远高于企业登记。与企业要交税以及无优惠政策相比，登记为民非机构可以从政府拿到补助资金和优惠政策。因此，大多数创办者选择民非登记，目的是享受政府补贴、土地划拨及税费优惠扶持政策。登记后，创办者则把主要精力放在赢利较多的非主业部分。从调研情况看，凡是有利润的民办机构都是复合型机构，有餐饮公司、培训学校、老年医院等。医院是重要的利润来源，有的养老机构自称养医结合，实质上是把医疗当主业，对老人过度医疗，医保金成为主要的收入来源。培训则是另一主要来源，培训护理人员，可以纳入当地人力劳动保障部门的劳动力免费培训计划，由政府买单。如温州市某民办机构，接受当地劳动部门委托进行免费培训，2006年一年获得50万元收入④。
（2）营利性民办机构因面临更多压力和困难而不得不另寻出路。有研究者在浙江调研时碰到这样的事例：某市有两个毗邻的养老机构A和B，A的性质是民非养老机构，获得以8万/亩的行政划拨价格，投资19亩土地，而B是营利性质的民营养老机构，以38万/亩的出让价格获取土地，这一价格虽低于当时当地的市场价（约58—60万/亩），但远高于行政划拨的价格。目前，B养老机构仍然向民间借贷，用于获取土地使用权的费用占高利贷总额的78%，造成了严重的债务负担。A养老机构至今虽仍处于亏本运行状态，但没有任何债务负担。⑤这种现实状况不能不使营利性机构另寻出路：要么回去进行民非登记，要么搞变相房地产。只有少部分投入较大、资产较多的民办机构，才会选择工商登记。浙江省于2011年底进行工商登记的24家机构就属于此类。这24家机构平均每家床位达到231张，大大超过了民非机构的132张。
（3）出现规模化民办机构虽有政策扶持但仍陷困境的怪圈。当前有一种社会舆论认为，民办机构的困境是因规模效应不够造成的，政府应该扶持上规模的民办机构。这也是最近几年政府的政策取向。据笔者调查，2012年前的浙江省与大部分省、市、自治区一样，都把50张床位作为门槛，只对50张床位以上者进行资金支持，给予新建每张3000元、租赁2500元分年度到位的补助。如此，大量的弱势化主体创办并经营的机构被排除在政策扶持之外。这些弱势化主体创办并经营的机构由于得不到政府资金的支持，又没有能力改善设施，因此造成弱者更弱的局面。而另一方面，政府虽然大力扶持规模机构，但规模效应并没有给机构带来如期效益。相对于巨大的投入，政府的补助还是偏少的。上规模的机构，因规模大，投资也大，需要服务人员的成本也高。更主要的是，上规模的机构，为便于管理，接受自理老人多，待到几十年后，这些老人大多进入全护理，除设施需要进行改造外，其护理成本、建设成本都会进一步增加，这将削弱上规模机构的赢利能力。可以说，规模的大小和机构赢利能力的强弱并不存在正相关联系，规模大并不必然得出赢利的结论。相反，规模化的民办机构反而面临着更大的生存发展压力。
（4）形成一批游离于监管之外的养老机构。目前，浙江省有340家民办机构没有登记，占到总数的一半左右，床位达到32273张。一方面，确有一些民办机构因陋就简，在消防等硬件设施上未能达标因而无法登记。另一方面，一些创办者认为民非机构登记按现有政策相当于财产捐助，即便有一些优惠政策，总体上也是弊大于利，因而放弃登记。这些游离于监管之外的民办机构，造成了监管上的困难。
上述问题，从根本上看，是社会各方对非营利组织、养老机构的本质属性以及它们之间的关系认识不深造成的。第一，非营利组织是西方发达国家经济社会发展到一定阶段的产物。基于政府和市场失灵而出现的第三部门，被定义为支持或处理个人关心或者公众关注的议题或事件，不以营利为目的，从事公益性、互益性、服务性的非政府、非企业的社会组织，其目标是追求公共利益的最大化。有关非营利组织的管理和扶持政策，也是基于这一前提制定出来的。由于我国社会主义市场经济还处于发展前期，社会主义本身还属初级阶段，无论个人还是社会财富都不丰裕，因此，参照西方的非营利组织管理政策，自然会出现水土不服现象。第二，养老机构提供的养老服务具有公共物品的特征。养老床位虽具有排他性、竞争性的特点，但又是不彻底的，可视为半公共产品。民办养老机构的主要功能是解决社会养老问题，具有人本性的特征；其价值理念是追求最大的“善”，体现公共利益最大化；服务的本质是志愿精神，公益性贯穿管理服务全过程。⑥可以说，无论民非登记，还是工商登记，民办养老机构都是在为社会提供公共服务。因此，很难从营利性或是非营利性角度来确定优惠政策。第三，优惠政策的单面性造成管理空白，损害老年人利益。政府和社会只扶持民非机构不扶持营利性机构，这种对民办机构公益属性的忽视与创办主体因弱势化谋生求利的主观意愿之间必然造成冲突，其后果是弱者得不到扶持因而更弱，一部分机构不愿登记而出现管理真空，最终损害的是入住老人的合法权益。