欧债危机的主要应对措施——改革与战略

 在过去的两年多，尽管欧盟采取了诸如紧急救助机制、紧缩财政政策等的一系列措施加以应对，力阻债务危机多米诺骨牌式的蔓延，但是目前看来，这些措施的应对效果不是很理想，债务危机仍在继续恶化。迄今为止，欧盟一直在努力寻找一套真正切实有效的解决办法和建立一种行之有效的治理机制。有的学者提出，让发生危机的主要国家退出欧元区或者让欧元崩溃和欧元区解体，但这种方式可能会对欧元和欧元区国家造成致命性打击；也有学者提出，欧盟、国际组织或国际各国对危机国家实施大规模的援助行动，但是长期来看，这种方式治标不治本。Nechio（2011）认为，欧债危机的长久解决方案是进行经济改革以提升发生债务危机国家的竞争力并降低其劳动力成本。Keuschnigg认为，欧盟应该设立更为可靠的财政政策以降低负的政策溢出效应。我们认为，欧债危机的解决应该是多管齐下。从短期来看，应侧重给予危机国的更多救助；而从长远来看，不能只是头痛医头、脚痛医脚，而应该从其深层次的产生机制人手，寻找解决欧洲债务危机的长期有效机制。若这些制度性或机制性的根本问题没有解决，仅依靠数量式的救助方式是无法根本解决债务危机问题的。
（一）紧急救助
让危机国家走出危机的最直接方式或许是紧急救助。迄今为止，欧盟、国际组织和世界各国对欧元区国家的大大小小紧急救助已达几十次。比如，2010年4月23日，希腊政府首次正式向欧盟和国际货币基金组织提出了紧急救助请求。2010年5月2日，欧元区国家和国际货币基金在一定条件下同意为希腊提供800亿欧元和300亿欧元的贷款。2010年11月29日，爱尔兰获得欧盟、国际货币基金组织以及英国、丹麦和瑞典等三国的675亿欧元救助。2011年5月16日，欧元区为葡萄牙批准一项由欧洲金融稳定机构和国际货币基金组织共同出资的780亿欧元救助。2011年7月，希腊获得一项新的1090亿欧元救助，并于7月21日，欧盟对希腊的贷款利率再次降低到3.5%。2011年10月27日，欧元区国家领导和国际货币基金跟银行达成了一致意见，同意注销希腊50%的债务，同意把欧洲金融稳定机制的救助基金增加原来的1/4（即提高到大约1万亿欧元）。2012年6月中旬，西班牙为其遭受打击的银行业正式向欧元区申请提供紧急救助款或达1000亿欧元。
（二）欧洲央行的干预
迄今为止，欧洲中央银行（Euro-pean Central Bank，简称ECB）及欧洲系统成员银行已采取诸如购买证券、提供信贷担保、公开市场操作、再融资操作、互换产品等一系列措施来减少国际金融市场的波动性和提高其流动性。2010年5月3日，ECB宣布接受希腊政府发行或担保的未清偿债券或新发行的债券作为担保品，不论希腊主权信用评级如何变化。2010年5月28日，ECB已购买400亿欧元包括希腊、西班牙、葡萄牙和爱尔兰等政府债券，2011年11月底又购买了2000亿欧元的政府和私人债券。2011年12月8日，ECB将利率下调0.25%-1%，并出台了一系列紧急措施改善欧洲银行体系的健康，防止出现银行资金断裂。2011年12月21日，ECB向523家欧元区银行提供利率1%、期限3年的4890亿欧元信贷；2012年3月，第二次向800家欧元区银行注入5295亿欧元。
（三）建立临时欧洲金融稳定机制
临时欧洲金融稳定机制包括2010年5月9日建立的欧洲金融稳定便利（European Financial Stability Facility，简称EFSF）和2011年1月5日建立的欧洲金融稳定机制（European FinancialStability Mechanism，简称EFSM），目的在于通过为处于困境的欧元区政府提供财务援助，从而使欧洲保持金融稳定。EFSF通过设计一个特殊目的机构（Special Purpose Vehicle，简称SPV）出售债券来筹资，为欧元区需要援助的国家提供高达4400亿欧元的贷款，EFSM以欧盟预算为担保在金融市场上筹集基金，为欧盟国家提供一个600亿欧元的紧急救助。至2011年12月EFSF已启动两次援助，2010年11月它为爱尔兰提供了177亿欧元的融资，2011年5月EFSF在葡萄牙780亿欧元救助方案中提供了260亿欧元的救助额，将来也为希腊800亿欧元贷款提供救助。至2012年1月，EFSM分别为爱尔兰和葡萄牙提供了154亿欧元和146亿欧元的贷款。
（四）建立长期欧洲稳定机制
EFSF和EFSM只是临时的短期稳定机制，未能在更长时期内发挥金融稳定功能，因此，建立长期的欧洲稳定机制显得十分必要。2011年3月25日，欧盟领导就设立欧洲稳定机制（EuropeanStability Mechanism，简称ESM）达成了一致。ESM于2012年7月正式接替现有的EFSF和EFSM，以贷款形式向陷入困境的国家提供援助，继续履行稳定欧洲金融系统的职能。ESM正式生效后将提供永久性的7500亿欧元救助基金，按照统一的计算公式确定各国的出资比例，并根据该出资贡献比例确定表决权重。只要一经代表90%资本规模的所有成员国的批准，该项目则立即启动。
（五）财政紧缩与减赤
由于欧债危机是过度举债和财政赤字居高不下的直接后果，因此，降低财政赤字，提高财政的健全性和可持续性，便是危机国家应对债务危机最直接最简易的方式。迄今为止，各危机国家纷纷陆续公布财政紧缩和减赤方案，以便采取严格措施削减支出和降低赤字。例如，到2011年底为止，希腊政府分别于2009年12月、2010年2月2日、2010年3月3日、2010年5月6日、2010年12月23日、2011年6月29日、2011年10月20日多次向议会递交了财政紧缩预算草案并获得通过，这些方案涉及的紧缩措施以裁员、减薪、增税、国企私有化为主要内容；爱尔兰政府分别于2010年11月24日、2011年12月6日公布了财政紧缩方案，涉及的紧缩措施包括减少养老金等社会福利开支、减少公共支出、降低公职人员薪酬以及提高增值税等。与此同时，葡萄牙（2010年3月7日和2011年10月15日）、意大利（2010年5月25日和2011年12月4日）、西班牙（2010年5月12日和2011年12月30日）、法国（2010年5月20日）和德国（2010年6月7日）也都分别提出了一系列财政紧缩措施。这些措施在一些国家已取得了一定成效，欧洲市场信心显露复苏迹象。
（六）欧盟国家经济改革
由于财政紧缩可能导致经济复苏乏力，失业率上升，引发社会问题，因此，不少学者对财政紧缩提出了反对意见，同时各国民众也对其提出了强烈抗议。从长远来看，各危机国在紧缩财政之时更为重要的应是采取最根本的治理措施，对国家经济发展进行全面改革，必须在财政紧缩与就业和经济增长的目标之间达到最佳平衡。2011年11月，Zakaria是这样描述欧元区低经济增长因素的：“欧洲的核心问题在于缺乏增长，……意大利在过去的整整十年几乎没有增长”。2011年“Euro PlusMonitor”报告指出，“那些许多国家都急需调整改革，……正在积极努力争取财政平衡和增强外部竞争力。”爱尔兰在《国家复苏计划》中就指出，减少预算赤字本身并不能减轻经济上面临的困难，必须提高竞争力，促进强劲的出口增长，必须维持关键基础设施和教育投资，提高生产能力，必须消除就业障碍和促进就业。为此，爱尔兰《国家复苏计划》确定了主要改革措施，使政府引领经济恢复到中期可持续增长轨道。
（七）建立完善的欧洲银行系统治理和监管机制
爱尔兰和西班牙的财政问题不仅是不合理财政政策造成的，而且还与“too-big-to-fail”或者“too-political-to-fail”等银行业治理方式有密切关系。若某国银行系统因政治原因而不能破产，银行救助不仅会给本国纳税人造成过重税负，而且还会让所有欧洲纳税人来承受，从而带来事后无法控制的财政风险。Goodhart曾表示：“银行若是国际性的，则活；而若是国家性的，则死。”由此看出，一个国家的银行监管应该隶属于超国家层次的协调和监控，欧盟应建立金融体系的监管联盟，以加强欧洲监管机构和国家监管者欧洲网络的监管能力。被称为“超级监管机构”的欧洲系统性风险委员会于2011年12月成立，它负责对欧洲整体金融稳定状况进行评估。欧洲银行管理局、欧洲证券和市场管理局、欧洲保险和职业年金管理局等欧盟三大监管机构于2012年1月3日正式宣告成立，它们从泛欧层面对不同行业进行监管，保证欧盟相关金融规定得到执行，同时为欧洲系统性风险委员会的工作提供技术支撑。
（八）建立欧洲经济政策联盟
欧元区是由17个国家实现货币一体化的共同体，目前实行统一的货币政策联盟，但存在货币政策与财政政策严重不匹配问题。从长远来看，欧元区应建立包括货币政策和财政政策在内的经济政策联盟，建立统一的经济政府，采用预防性措施对一些经济发展不平衡问题进行宏观调控。比如，从宏观上根据通货膨胀和GDP来调控各国的实际工资增长差异，而不是以前各国自身采取修修补补的方式。2011年底，包括德国和法国在内的多个欧元区国家都希望欧元区国家能够建立更紧密的关系，以及执行更严厉的预算规则，在遵守财政纪律的前提下，加强欧洲政府间的协调和团结互助，建设一个真正欧元区经济政府，以应对主权债务危机。2011年12月初，欧盟峰会通过了成员国政府问新的财政协议，试图建立政府预算平衡规则以及相应的监督惩罚机制。2012年3月，欧盟峰会再次举行，除英国和捷克以外的25个欧盟成员国在峰会上正式签署了旨在加强各成员国的财政纪律的《欧洲经济货币联盟稳定、协调和治理公约》，也称“财政契约”。