浅谈政府投资项目资金的监管

政府投资项目是以政府为主体进行投资建设的工程项目，是我国政府实施国家治理、调控市场经济、服务社会群众等政府职能发挥的重要手段之一，政府投资项目能够有效促进经济与社会的发展，引导社会资金的合理利用、持续完善基础设施建设，服务国家、社会、经济与民生。一般而言，政府投资项目的数量较多、规模较大、管理过程复杂，这给投资项目资金的监管方面存在一定的难度。究其原因，一方面是因为政府投资项目的建设主体为政府部门,其地位的特殊性使得经济活动的监管体系不完善，监管的效率不高；另一方面政府部门没有建立具有针对性、可行性的投资项目资金监管制度，使得投资项目资金监管缺乏全面的依据。因此，我国政府需要持续完善投资项目资金的监管机制，创新新时期、新形势下的项目资金管理模式，进一步提升财政资金的利用率，增进政府投资项目建设的效率。

一、政府投资项目概念与特点

（一）政府投资项目概念

政府投资项目是我国政府履行国家现代化建设的重要组成部分。在不同时期内不同学者对于政府投资项目所给出的定义也存在差异。2019年国务院颁布的《政府投资条例》中明确指出，所谓政府投资，就是以政府作为投资主体，在我国境内使用通过预算拨付的资金进行固定资产的投资与建设的活动，并强调政府投资项目的主要方向是市场不能有效配置的社会公共资源，从而推进社会公益项目的开展、公共基础设施的建设，优化社会资源配置，为经济与社会的发展创造良好的基础性条件，为广大人民群众提供更为全面的社会服务，增进人民群众的幸福感与获得感。目前，政府投资项目多指由国家政府投入国债资金、国家预算或者地方财政等资金，或者由国家政府担保的国内外其他金融机构的贷款、国家行政收入等相关资金所投入建设的项目[1]。

（二）政府投资项目特点

政府投资项目的基本属性是政府作为项目资金投入的主体，其中政府具有双重身份特征，即政府既是项目的投资者，同时也是项目资金的监管者。而政府的投资与个人或其他企业的投资具有显著区别，这些区别表现在投资的目标、投资的决策程序、投资的范围、资金的来源等方面。具体而言，政府投资项目主要有以下几方面特点。

1.投资项目的公共性

政府投资项目大多数都是公共项目，项目投资的主要目的是推进基础设施建设，具有明显的社会公益性、社会公众性。基础设施建设项目往往是非盈利的或少盈利的，是政府为了完善国家基础设施，为经济与社会、民生、国防等方面的发展创造良好的基础性条件所开展的建设项目，主要有社会公益服务、生态环境保护、科学技术发展、国家安全建设等领域的项目。

2.投资项目的重点性

政府投资项目一般是大型的国家或地方重点建设的工程项目，这些项目具有资金需求多、项目规模大、建设周期长、国家或地方影响力显著等特点。正是这些特点使得政府投资项目需要大量的资金投入并且面临着较高的风险，并且具有较为深远的社会影响力。因此，只有政府才能承担项目众多、投入资金巨大并且耗时较长的工程建设风险。例如，新学校建设、城市排水管网改造、大型公益设施建设等大型工程都属于政府投资建设项目[2]。

3.投资项目的行政性

由于政府在国家中的特殊地位，政府投资项目资金的来源比其他社会组织、机构、企业与个人更为广泛，在项目建设中能够获取更多的资金支持。另外，国家各地项目建设的审批权与最高监督权属于各级政府，因此项目的审批较为便捷。同时，政府也属于审计行政单位，对投资项目的资金的审计效率也较高。由此可见，在投资项目的风险承受力与投资项目及其资金审批方面政府具有绝对的优势与管理权，资金与管理权均来源于政府，具有较浓的行政色彩。

4.投资项目的严格性

政府投资项目由政府作为项目投资的主体，所使用的资金主要来自财政收入，换句话说用了纳税人的钱，而且多为民生项目，社会关注度高，舆情风险大。为了提高财政资金使用效率，近年来，国家出台了系列制度，对政府投资项目进行严格监管。例如严格履行项目报批手续，严格执行审批程序，规范项目评审程序和项目审计监督程序等，以保障建设资金不被浪费，充分发挥政府投资的社会效益和经济效益。

二、政府投资项目资金监管存在的问题

（一）项目预算编制与管理不到位

政府投资项目是以国家公共财产开展基础设施建设，是以消耗国家财产投入国家建设的体现，可谓是取之于民用之于民。政府项目预算管理对政府投资项目而言，发挥着提纲挈领的作用，政府项目预算执行贯穿于项目的全过程，但是在政府投资项目的预算管理方面多存在着缺乏预见性，管理软化的问题，例如在项目申报的前期准备阶段：项目可研性研究内容较为笼统，对于项目的详细规划及实施条件、具体的项目内容等没有详细列出，导致项目的编制与管理全部到位。项目成本控制较为粗放，某些项目立项资金与决算金额相差几十倍，导致财政资金空间被挤兑，造成资金浪费。预算意识薄弱、法治思维弱化、以及源头控制不力等等原因，都导致了政府投资项目在预算编制方面存在着经济效益和工程效益无法实现效益最大化，每个环节都影响着政府投资项目资金的后续管理[3]。

（二）项目招标程序不够规范

虽然国家招投标相关的法律与制度的实施有效地促进了政府投资项目中各建设单位的公平竞争，并且在一定程度上使得政府项目成本得到控制，规范了市场秩序，但由于招投标活动涉及的内容、程序及各方利益多种多样，因此当前政府项目投资的招投标流程仍存在不规范的问题。主要表现于三个方面：一是只重程序，仓促招标。某些项目还不具备招标条件，单位为了推进项目流程，只能仓促招标，导致后期项目无法按照招标文件进行推进，只能以补充协议的形式拆东墙补西墙，项目的严谨性大打折扣。二是只重过程，形式招标。某些项目将招投标流程当作减少追责的保命符，认为只要走了招投标流程，就可以避免廉政责任。暗箱操作设置围标串标行为时有发生，无法体现充分的市场竞争，择优选择建设单位；三是只重速度，规避招标。政府投资项目类型多为民生项目，为了赶资金支付进度，往往选择代建的方式，代建项目没有严格的招投标要求，往往是以会议或者领导签字直接确定代建单位，规避公开招标程序；还有些单位为了规避招标程序，将工程项目分解为多项小项目，还有的是在项目备案时可以缩小项目的规模等等。政府投资项目招标流程的不规范也会影响到项目资金使用效率和监管缺位问题[4]。

（三）项目监管协调机制不畅通

政府投资项目监管主要依赖于发改审批部门、财政部门、建设主管部门、审计部门协调合作。但在目前的管理模式中，参与部门之间缺乏明确的职能职责界限，没有形成同向发力的链条，往往只是各管各的，例如发改只管立项审批，不管项目后期怎么执行；财政只管预算执行和资金使用进度，侧重于“不多花钱”；审计部门侧重事后审计，缺乏过程审计；作为项目建设主体的建设单位，由于未建立完善的内部控制管理制度，在实际项目管理过程中，由于项目建设的工程量主要依赖于监理部门进行复核，不直接参与工程项目导致对于资金的把控不足，甚至于出现按照“形象进度”进行支付的情形。不同部门之间存在职能交叉问题，容易出现权责不明情况，出现问题后相互推卸责任的局面。           

（四）项目竣工决算不及时

根据财政部《基本建设财务规则》（财政部令第81号）和关于印发〈基本建设项目竣工财务决算管理暂行办法〉的通知》（财建〔2016〕503号）相关规定，工程建设项目应该在项目完工后及时编报竣工财务决算。但由于政府部门对于竣工验收的重视程度不足，并且鉴于验收决算的程序繁琐，加之有的建筑单位不积极配合，导致项目决算工作进展十分缓慢，往往超过上述规定期限。另外，还存在竣工决算阶段时项目相关的账目不完整、与实际不相符等情况，如此给竣工决算带来一定的困难并使得决算结果不准确、不全面。工程竣工财务决算不及时将有可能造成项目结余资金滞留在相关单位，影响财政资金效益发挥和政府投资项目绩效评价。同时，竣工决算不及时还会影响资产交付，长期滞后将导致新增资产价值难以确认，影响单位财务状况的真实性，不利于资产管理[5]。

（五）项目监理工作不被重视

政府投资项目的建立工作贯穿于整个项目运行的事前、事中与事后的全过程中，在项目的建设中，建立人员承担着明确的监管责任，是项目的“管家”。在支付项目资金时，必须将监理单位全面确认的总汇表作为重要凭证，由此可见监理单位在政府投资项目中关键的监管职能。但在政府投资项目管理过程中，监理单位的作用往往没有被重视，从而导致项目资金的监管存在的一定的疏漏。主要表现在以下几个方面：第一，有的监理单位对项目的把关不严，没有严格按照工程规划与既定方案对工程的各个环节展开全方位、高强度的监督，致使工程的某些部分质量不过关，拆除重建则增加了项目资金的消耗；第二，在资金管理方面，监理人员没有能够及时、准确、有效地根据项目投资计划控制资金的使用过程，全过程监理形同虚设，导致投资预算与实际投资之间存在明显的偏差，“超概”现象时有发生；第三，有的监理单位与建设单位存在利益关系，对工程的建设及资金的使用监管较为松懈。作为第三方的监理方如果不尽责、工作不到位，其结果必将造成工程质量存在隐患或缺陷，虚增工程成本，浪费国家资财。

三、加强政府投资项目资金监管的有效措施

（一）严格落实项目法人责任制度

政府投资项目按照国家有关规定实行项目法人责任制的，应当依法组建项目法人，负责项目的建设、管理和运营。具体可以从以下几个阶段着手：在政府投资项目的立项阶段，要强化对项目审批的管理，由领导决策小组与相关专家负责进行项目策划阶段的调查，并且广泛收集各方意见。围绕项目建设与资金投入两个重点构建以财政、发改、设计与项目主管部门多位一体的联合工作机制，将责任落实到各部门负责人员，由主导项目部门负责人承担资金管理的主要责任，其他部门负责项目人员负对应责任，并建立政府投资项目的法人责任制度；在项目的设计阶段，由项目负责人主导，联合财务部门、设计单位、施工单位、监理单位进行投资预算，如果是重大项目，则可在项目开展的全过程中引入工程造价咨询单位，构建多个单位协同的投资预算机制，落实各方预算责任，使得政府投资项目预算更为科学合理；在项目施工阶段，由项目负责人领导与督促各单位落实好工程的跟踪监管、准确计算工程量，采取多种方法使得资金的消耗符合预算要求，从而展开资金的高效管理。项目法人应当对其所负责的项目承担主体责任，只有如此才能确保政府投资项目的资金监管责任全面、有力地落实[6]。

（二）完善政府投资项目监管制度建设

只有把权力放进制度的笼子里，才能保证权力的正确使用。为了保障政府投资项目的效率与效益，则就必须完善相应的制度建设。在政府投资项目管理过程中， 需要根据相关的法律法规、政策与制度，结合各地的实际情况，全面科学的管控政府投资项目管理工作， 对项目开展跟进式的廉政监管、项目合同管理、变更管理、项目结算管理等， 并在此过程中强化政府投资项目的制度建设，持续建立健全政府投资项目的资金监管制度，让风险管控工作可以在健全完善的管理作用下运行， 有效规避财务风险。第一，完善政府项目投资资金监管的相关规章制度，保证制度与项目资金监管高度契合，有力指导资金监管部门与相关责任人开展资金监管；第二，加强政府投资项目在线管理平台建设。要着力建立和完善覆盖全过程、全链条、全生命周期的投资项目管理平台，全面推广与应用数字技术创新，实现项目管理智慧化，并与人大预算监督系统联网，实现数据共享的同时，达到资金使用监管的目的；第三，建立与完善资金监管的考核机制，对于监管部门、监管责任人按照季度进行资金监管成效的考核，并将考核结果预期利益挂钩，促进相关部门、人员提升资金的监管力度。第四，加强工程合同管理。政府投资项目合同管理涉及多个部门，错综复杂，为了尽力避免施工采购合同签订不及时、边施工边签合同、先施工后签合同、合同条款漏洞多等不规范情形发生，要认真落实合同审核制度，确保合同的完整、严谨，预防争议或不必要的法律纠纷，对监管力量进行整合，充分整合施工管理工程中事前控制、事中事后审计决算，实行自行监督和联合监管结合，确保合同履行合法合规，从而保障财政资金支付的安全。

（三）加强政府投资项目预算绩效管理

全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容，是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措。党的十九大报告明确指出要建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。政府投资项目往往侧重于项目后评价，对项目立项前和过程中的绩效实施不够重视。要做好投资项目的绩效管理，就要努力实现“事前事中事后监督”即建成“三全”预算绩效管理体系，打造出“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算绩效管理闭环。要做好政府投资项目绩效管理，应该坚持全面推进，构建覆盖政府投资项目全过程的预算管理机制。以事前评估、事中控制、事后反思的主线提升项目预算的科学性；进一步强化绩效目标管理，科学合理地设置对应部门、对应单位整体性的绩效考核目标，保证考核目标具有针对性与可行性；对年度绩效考核目标的达成结果与预算执行的情况进行全面监控，采取有效措施应对可能导致绩效目标与预算执行不匹配的问题，确保绩效目标如期完成，预算与决算相当。建立绩效自评与结果通报机制，采取一定的激励措施调动相关人员达成绩效目标的积极性；同时还要选取部分社会关注度高、资金量大、民生关联性强和往年审计、评价中发现较大问题的政策、项目以及即将到期的重大政策、项目开展重点绩效评价，并跟踪评价结果整改落实情况。真正做到“花钱必问效，无效必问责”。

（四）强化政府投资项目第三方监理单位作用与责任

监理单位是政府项目主管部门监管工程与资金的代理机构，其必须按照委托合同的规定展开全面的工程项目监理工作，对项目的质量、制度、资金、等方面展开监管。可在监理的工作范围内设置专门的财务监理人员，由其负责对项目资金进行监管控制，发现资金风险点及时向项目法人反馈，还可尝试直接引入专门的财务监理单位专门负责项目投资资金的监管。在政府部门对于财务监理迫切需求的条件下，监理部门应当通过人才引入与制度的完善不断健全与完善项目投资资金的监管体系，同时政府部门也要强化对监理单位的督促和监管，例如建立监理单位信用库，对于履行工程建设与资金监管职责得力的监理单位则要纳入信用库中与其展开后续合作，而对于履行职责不力，或资金监管不专业的监理单位则要终止与其合作，由此促进监理单位的专业化发展并使其积极履行项目资金监管责任。与此同时要建立工程监理考核制度，决不能全部放权于外聘的工程监理机构监督检查工程质量，建设单位要组织人力定期或不定期地对工程监理工作、 工程质量进行检查， 发现问题，及时处理，从而有效地保证工程质量，做到防患于未然。

（五）加快编报工程竣工决算速度

针对政府投资项目竣工决算滞后、决算文件编制不专业的问题，政府部门可通过引入或调动的方式建立一支素质过硬、业务熟练的项目投资财会队伍，由专业化且具有项目投资决算经验的财会人员开展项目竣工决算，保证决算规定时间内全面高效地完成项目决算工作。同时建议从国家制度层面进一步地完善及时编报工程竣工决算制度的相关规定，对于迟迟不验收的已竣工政府投资建设项目，追究相应的法律责任，进而敦促政府投资项目及时办理竣工验收，充分发挥投资的经济效益和社会效益。

四、结语

综上所述，政府投资项目是政府推进国家基础设施建设，促进经济、社会、民生发展的重要投资建设形式。但由于政府投资项目的特殊性，我国政府既是基础设施建设项目的投资者，同时又是监管者。在此背景下，政府部门必须认识到资金监管在项目投资中的重要性，通过严格落实项目法人责任制度、完善政府投资建设项目资金监管制度建设、加强政府投资项目预算绩效评价管理、强化政府投资项目第三方监理单位作用与责任、加快编报工程竣工决算速度等手段不断提升政府对投资项目资金的监管效率。

本文来源：《商业观察》https://www.zzqklm.com/w/jg/125.html