“放管服”背景下科研事业单位科研经费管理常见问题及对策分析

当前我国科研经费的管理受到了广泛的重视，因此，如何营造宽松、健康、宽容创新的科研环境就成了重中之重。一定意义上讲，科研工作繁复又枯燥，如果科研经费也不能及时到位，就会影响科研工作的进度，同时也会使科研工作者产生一定的情况，科研进度可能就会面临停摆。目前我国科研管理工作需要面临的问题是如何能够使科研工作者克服工作困难，如何能够在现有状态中创新，如何能够让科研工作进展得更加顺利，如何能让科研工作者对工作保有长期的积极性。为了解决这些问题，国家印发了相关文件，旨在推动我国科技领域“放管服”改革的发展。

从现有的状况来看，科研资金的使用不够透明化，也不够公正化，总体来说科研经费的配比方案处在落后状态，在个别机构存在中饱私囊、重复性申报的情况，而针对国家配给的专项经费也有类似于公款私用、中途截留等问题，这就要求科研机构要对资金分配方案重新制订。随着成本的增加、人力物力等附加成本的猛涨，研究资金也在不断增长，经费需求也越来越大，科研机构也在日益认识到监管责任的重要性。所以，根据实际情况制定了一系列的管理制度来规范科研经费的使用，但是这些制度中的大部分都注重的是审核程序、开支标准和预算控制等方面的工作，如果过于行政化，就会导致制度的僵化和生冷，甚至会阻碍科研的发展，而科研经费的使用效率也会受到限制。而且，在这种僵化的体制下，科研人员的注意力很容易分散，甚至会导致科研经费不好用或用不完的现象，让科研人员认为自己没有足够的能力，从而降低他们的科研积极性[1]。

一、“放管服”背景下科研项目的管理变化

（一）推动科技创新，加大经费投入力度

近几年，国家对科研经费的投资持续增加。据《2020年全国科技经费投入统计公报》显示，“十三五”时期，我国科研和实验发展资金的规模不断扩大，科研开发投资规模不断扩大，结构不断优化。到了2020年，我国科研和实验发展资金累计达到24393.1亿元，同比增长10.2%，增加2249.5亿元。2016年至2019年，我国科技支出持续增加，年均增长幅度超过10%,2020年因新冠肺炎疫情而导致投资增速减缓，国家财政科技支出为10095亿元，比上年减少622.4亿元，下降5.8%。从总体上讲，我国的科研经费投资在持续增长，对国家的科学研究和技术创新提供重要支持[2]。中国在《2021年全球创新指数报告》中位列12，这是继2013年以来中国连续九年持续上升，并充分肯定了国家在技术革新上所做的努力，并着重指出了国家政策在推动技术创新上的重要性。

（二）从单纯的管理转化成更具规范化服务化的管理模式

科研资金是一项重大的科技投入，国家想要发展，一个领域想获得更高的成就，就需要大量的经济投入，不只是为了项目为身，更是为了国家和人民的利益可以更大化，也是为了可以为人民为社会创造更好的生活。这项投入现在已经受到了社会的广泛关注。为了能够把钱花在刀刃上，我国的科研资金预算需要精细化、花费也要规范化和具体化和科学化，对于科研经费的使用，有了诸多方面的限制，明确规定相关规范以及各种不可用情况。“不得”和“必须”，并且在资金的运用上，还存在着中期检查、期末审计、验收后审计等环节的监督，对预算的规定过严过细、报销程序繁琐、单位自主权不足等问题一直是许多科研工作者的痛处。《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施》和《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》，是近几年来我国颁布的有关政策，为科学研究提供了宽松的空间，赋予了科学研究的权力，让科学研究更加充满活力与干劲。在新的科研经费管理制度中，更多地使用了“优化”、“简化”和“下放”等放权的字眼，使科研单位、课题组的职权全部下放，使其更加具有独立性。科研管理单位要强化管理和服务，重视对科研工作者的管理与服务。在这一政策变革中，可以看出，国家对科研经费的管理已经由原来的监管转变为对其进行监管和标准化。

（三）由项目负责人责任制向法人责任制转变

在我国，对科研经费的管理一直是以项目负责人负责制为原则，按相关政策和规定，由项目负责人负责编制和实施科研项目的资金预算与结算。由各有关部门对其进行监督、检验，及时办理结题、结算，承担经费使用的合法性、正确性、以及法律、经济上的责任。中央财政部门明确下达了关于科研项目资金管理的相关条例，科研机构的法人要更具责任感和使命感，要使资金用途公开化，科研经常使用透明化，还要使相关费用支出更具科学化和具体化。机构相关部门工作人员本身要加强自身的觉悟，要以身作则，加强防范，预算分析要科学化，资金支出审查要更具体详细，财务支出也要更具规范化，这有利于确保资金安全、规范、高效地使用。科研经费的管理要由最初的负责人主理一切向法人责任化方向发展，同时承担科研课题的单位也要真正为科研工作者提供优质的服务，并对经费进行规范化的监督。坚持“放管服”相结合，使科研工作者在潜心钻研的基础上，为激励和促进科技创新提供一个有利的体制条件[3]。

二、影响科研单位经费管理机制的相关制约

（一）科研单位的管理组织结构

当前，我国的科技机构在实施科研课题的过程中，采用了“线性职能型”结构，既保留了“统领”的基本原则，又设置了专门的“专业机构”。这种机构架构有利于明确各职能的分工，便于更好地对工作成果做出专业评判。但随着科技机构面临的环境日趋复杂、变化频繁，其科学性质遭到严重的挑战，事实证明，这种架构的组织结构容易影响各部门的沟通，市场也在不断地变化，这种固有的模式无法适应日益灵活多变的市场要求。

（二）相关部门工作人员的思想认知高度以及自我思想觉悟

科研项目的立项离不开多部门的精诚合作和科研小组全体人员的心血，而科研经费发放历来都是科研单位的管理者或相关职能部门负责，科研项目的顺利与否，与获得的科研经费数额、研究人员及研究项目之间存在着一定的关系。所以，长期以来，科研单位都有一种观念，即各科研项目的经费都是项目组的科研人员争取而来的，应该归课题组自己使用，其他人员没有权力干涉。

三、“放管服”背景下事业单位科研经费管理中存在问题分析

“放管服”其实就是要把政府机构简化，权力下放。所谓“放”，就是政府把科研经费的管理权下放到科研机构手中，让他们在经费管理上更加灵活，更加自主。比如，放宽科技扶持的门槛和条件，鼓励更多的科研机构参与到科研工作中去。“管”和“放”要结合起来，科研机构要加强自主性的同时，加强对自身管理行为的规范。所谓“服”，便是为科研机构提供的服务，即要营造一个有利于科学研究的氛围，精简程序，最大限度地改善服务模式，激发科研人才的创新热情，促进科研工作的健康发展[4]。本文通过对“放管服”的政策调研发现，该政策第一次出台于2015；从2018年起，有关部门着手进行了全方位的政策推行，并且相关部门对“放管服”政策管理进行了深化，在此基础上进一步推进了该政策的执行和发展。然而，尽管到了2022年，科研机构在“放管服”政策的要求下对科研经费进行了相应的管理，但该政策的有效发挥依然受到了一定程度的制约。

（一）科研事业单位内控有效性低

内部控制可以有效提升资金使用的有效性。在当前的市场经济发展时期，企业大多已步入了财务内部控制管理阶段，运用内控手段来节省资金、提高资金利用率，是企业提高经济效益的主要途径之一。因此，科研机构应主动适应发展趋势，发挥内部控制的积极效应，推动科学研究的实效。然而根据对当前科研机构内部控制的有效性的调研，可以看出，当前我国科研机构内部控制的主要问题主要表现为：第一，需要及时改变工作人员进行内部控制的观念，目前有7成以上的工作人员，在管理过程中都存在着采用传统思维的问题。例如在日常工作当中将企业的内部控制，局限在资金的分配和使用当中，而且还把内部控制视为财务部门应该负起的责任。要想改变工作人员的这种观念，就需要对相关的工作人员进行适当的培训，不断学习新的知识和管理理念。第二，目前企业财务部门的管理人员所具备的管理水平仍然相对较低，不足以应对日益发展变化的社会，所以这就要求财务从业人员要自觉提升自身工作能力，争取达到更高的工作水平，表现出更好的工作状态，同时要有目的性的运用信息化技术提高企业的财务管理效能，提升自我思想觉悟，通过培训、交流学习等手段提高财务管理人员的管理能力；第三，内部控制体系有待改进，尤其是财务制度的建立，没有能够跟上时代步伐，按照“放管服”的精神和单位的实际情况，对其进行了修改，没有将改革的红利制度化。在上述问题的作用下，科研机构要转变传统科研经费的管理模式，提高内部控制的效力是非常困难的。因此，科研机构要从根本上研究和解决问题，注重解决根源问题，使内部控制管理发展经费能够获得有效的管理和控制，达到新时期的科研事业单位经费管理的目标[5]。

（二）科研经费预算管理不规范

预算的目的就是确保科研过程中不会因为经费不足而导致资金链断裂，从而确保科研工作的正常进行和完成，同时也能确保科研人员的研究价值。然而，在实际的科研工作中，往往存在着许多不稳定的情况，从而影响到项目的经费运用，这不但会导致项目的实际使用经费预算与项目的开支相矛盾，而且还会对科研工作的正常进行造成一定的不利影响。很多科研人员在进行项目预算编制时，往往会因为没有足够的调查和论证，对科研经费的使用和未来的需求进行综合的思考，同时又因为预算编制具有盲目性，项目后期的支出状态与先前的预算计划就会有所不同。一方面，在进行科研经费预算的编制过程中，由于没有相关财务专家的具体指导，只是将以前的预算作为基础进行了适当的调整，没有科学的计算依据，同时缺乏完善的科学预算编制。这就使得科研人员在预算编制时缺乏科学性，从而使科研经费难以使用。另一方面，相关的政府也一直督促着科研人员加速推进，导致科研人员的研究积极性大幅下降，与“放管服”的目标背道而驰。根据调研，在3000所科研事业单位中，超过一半的科研是因为单位都存在着科研经费实际支出明细与预算不一致的现象。因此，科研人员在进行科研经费的预算和财政部门对科研经费进行预算管理时，要注意经费分配的合理性，同时要有一定的预留经费，确保科研工作的顺利进行。因此，财务部门对经费管理时也要重视整合各方面的资源，共同投入到管理中来。例如，由科研人员与科研管理处合作共同管理，通过控制人员费用的使用情况，以提高管理的有效性和规范性。

（三）科研经费实施不平衡、突击花钱现象严重

科研工作者每天都要从事大量的研究工作，因为他们的精力都很有限，所以，他们的财政报销总是落后于项目的进展。因为科研项目实施的周期不一样，各项目管理部门对项目实施时限的要求也各不相同，有的项目到了最后，才会进行财务报销。一些项目执行速度较缓慢，往往出现项目资金交叉使用、相互拆借等现象，导致项目实施进度失衡，而且有实施风险。此外，资源过于集中，科研项目的资源分配不科学或者不均衡，项目建设也会同样具体一定的不均衡性，科研项目越大，科研目的越难实现，目标制定得越高远，所需要的经费金额也就越多，资金需求也就越大。但是大家的精力和时间都有限，无法做到全面兼顾，只能负责少数的几个部分，对项目的整体关注度可能就不能面面俱到，容易顾此失彼。

（四）主管部门监管力度不足

科研项目的主管部门过分重视权力的下放，而忽视管理，导致了科研经费的实施存在风险。伴随着中办发2016年50号文件的下达，科研课题经费管理的完善，会议费用和差旅费的增加，提升了技术人员的获得感。非常容易让主管部门和科研工作者误认为以中央为代表的科研工作环境一直处在比较宽松情况。项目负责人乃至主管部门觉得科研经费的财务会计、项目风险管理、薪酬管理制度都应该以一切有益于科学研究发展为标准。主管部门放松管控，会使项目经费预算编制管理和实施不严苛，科研费用报销不规范、不完善，乃至发生虚列支出、骗取财政资金的极端情形。

四、“放管服”政策影响下科研事业单位研究经费有效管理方式研究

（一）注重内部控制制度体系建立与完善

首先，科研事业单位应当根据有关规定，制定科学合理的内部控制制度进行财务内部控制和管理，从而确保内部控制更加科学合理，增强内部控制管理工作的有效性。其次，在不断完善管理机制的同时，还需要从以下两个方面进行改进：一是事业单位需要根据科研工作进展的具体情况、以及科研工作中存在的相关风险控制问题进行适当的优化。二是要把内部控制工作和工作人员的日常工作进行结合。例如在进行科研项目的内部控制时，首先需要进行科研项目经费的预算，随后按照确定好的预算，严格的进行经费的支出和应用。同时为了保证经费的支出有相关依据可以查验，还需要对经费的支出情况，使用人员以及使用方式进行详细的记载，从而为日后的内部控制结算工作提供相关的参考。同时，在某些特定的条件下，要通过一系列的审核，然后才能进行经费支出，不能随意地进行支出，从而确保了资金的有效使用。最后，为了确保内部控制公平合理，相关部门应将内部控制的要求进行公开，让更多的人员知道什么是内部控制和内部控制的目的和功能，并让相关人员在利用经费进行科研工作的同时，积极参与到内部控制工作中来[6]。

（二）探索科研经费预算管理的完善与优化

在对“放管服”有关的政策进行深入的学习和掌握的基础上，科研事业单位应当积极开展调研，吸收国外的先进经验，并结合自身实际情况，简化预算的编制流程。在制定报销制度方面，财务部门要充分调动科研人员的积极性，倾听他们的意见，改进和优化研究费用的报销流程，对新的政策和法规进行宣传和教育，提升科研人员的专业素养，让他们了解“放管服”的优势，并且可以自觉地对自己的行为进行约束。从法律层面上加大对科研人员的制度宣传，强化他们的财务风险和法律意识，能够真正做到放管结合，遵循科学的研究规律，形成一整套的报销制度。在实施预算时，可以对项目的预算进行适当调整，简化编制程序，从而使之更具灵活性和约束力。项目的申报、预算编制、报销、结算等流程复杂，并不是所有的科研人员都精通财务知识，可以设置一个专门的财务经费管理人员，来对科研人员进行相关知识的培训，让专业的人员去做专业的事情，这样不仅能够节省科研人员的人力物力，还能提高财务信息的准确性。

（三）积极建设与使用信息化进行科研经费管理

事实上，运用信息化技术进行科研财务管理，不但有利于提高经费的利用效率，而且有利于科研工作的顺利实施。比如，在科研经费预算编制阶段，采用常规方法进行预算研究、计划和管理，既会增加科研工作的周期，又要耗费大量的人力资源。然而，若能把预算工作与信息技术结合起来，工作人员利用信息技术对开展科研工作过程中的费用支出进行相应的预算，不但能提高预算结果的精确性，而且能使预算更为清晰。再比如，当科研人员在进行科研研究经费申报时，采用传统的手工审核方法，不但手续繁杂，而且还会对科研工作的正常进行造成一定的阻碍。然而，利用信息化技术进行科研经费申请，有关工作人员需要在网络上填写有关的经费使用内容，提交后由工作人员利用信息化技术进行层层审批，既能减少审批的时间，又能保证科研工作的正常进行。其实，如果有关工作人员能熟练运用信息化科技，就能有效地防止信息技术使用的两极分化现象，又能更好地将信息化技术与科研事业单位经费管理结合起来，既能给他人提供便利，又能给自己提供方便。同时，要注重各部门间的信息系统整合，做到科研项目信息共享，减少科研人员的奔波，提高科研经费的及时、准确。同时，通过短信、微信等多种形式进行信息推送，使科研人员能够及时了解到项目的各种信息，提高了服务质量和管理的效能。

（四）改进服务，助力科研事业

1.搭上信息技术的快车

    在“互联网+”的新时代信息技术条件的强大扶持下，科研资金的使用也必须要依托科研、审计、财务等部门的信息化，才能有效地进行信息的交流，并得以及时高效的信息反馈，这可以大大提高相关从业者的工作效率。在信息化的今天，要充分运用现代的办公自动化和智能化技术，进行网上报批、审查、核实以及相关操作，可以依托于短信通知、电子凭证查看等途径，让研究工作者少跑腿，让信息网络多发挥作用[7]。

2.加强科研政策的宣传

    科研经费的政策和制度是科研经费实施的基础，但是大部分政策体系都是比较笼统的，科研工作者因其所学的专业领域不同而容易产生误解，加大科研政策的推广，有助于政策的贯彻和执行。科研小组领导可以将所有工作人员通过网络群的方式进行集合，比如建立专门的微信群、钉钉会议群、实时的视频交流群等，也可以建立专有公众号，为相关参加人员定期举办相关知识培训课，并下发国家相关管理文件，有条件者可以邀请业内专家坐镇为相关工作人员答疑解惑，通过多种形式使研究工作者能够看懂、听懂、记得牢。

3.配备科研财务助理

    中办发〔2016〕50号文件鼓励科研经费管理可以增加科研财务助理的编制，从而减轻研究工作者的负担，让他们可以轻松地进行科研工作，把全部的时间都用在解决研究难题上。科研财务助理要掌握各类科研经费的预算，熟悉财政制度，并能为科研经费的编制和执行工作提供专业化的支持。在需要的时候，科研人员还可以通过采购专门的财务服务，帮助他们处理财务审计、绩效评估等复杂的问题，使研究人员从繁杂的财务报销工作中解脱，专注于科研工作。

五、结语

总之，在“放管服”大环境下，科研事业单位在科研经费的管理上，可以主动改变传统的管理模式，运用现代的信息化技术和新型财务管理手段，对科研经费的管理体系进行改革，既能改善科研经费的管理水平，又能对科研经费使用有效性、科研工作顺利开展与完成起到一定的推动作用。

本文来源：《商业观察》https://www.zzqklm.com/w/jg/125.html