资源、权力与政策网络结构：权力视角下的理论阐释

一、引言：后工业社会政策悖论与政策网络研究的兴起

与工业社会低度复杂性和低度不确定的社会形态特征相对应[1]，工业社会的政策问题和政策过程也体现出相对简单、确定的特质。政策问题研究主要集中在政府治理范畴之内，强调单一治理主体通过政策资源动员实现公共产品的有效供给和政策问题的有效解决[2]。因此，政策制定和实施在一定程度上可以视为作为治理主体的政府通过工具理性和形式合理性的手段实现确定政策目标的封闭过程，而不涉及广泛的公众参与和多元价值与利益之间的冲突。作为工具理性和形式合理性的典型表现形式，科层结构及其行为机制则适应了政策过程分析的基本要求，为政策制定和政策实施的分析提供了有效的解释框架。

在工业社会向后工业社会转化的过程中，社会存在形态逐渐呈现出高度复杂性和高度不确定的新特征。与之对应，公共政策复杂性和不确定性程度也迅速提高。一方面，随着国家的去中心化和碎片化，整体意义上的国家目标逐渐让位于部门利益和集团利益，政策问题突破传统政府治理的范畴，公共政策制定和实施的范围及时空边界得到扩展。这不仅表现为政策问题和与之相应的公共政策数量的增多，而且表现为公共政策涉及时间期限的延长和空间范围的拓展；此外，社会分化在导致政治系统功能分化和专业性要求提高的同时，也导致政策资源在不同部门之间的分散，政策制定和实施需要对多部门资源进行动员和协调[3]。另一方面，政策问题复杂性程度的提高不仅表现在政策相关的复杂专业知识，同时也表现在政策主体价值内涵的多元性，以及政策问题的规范性主张和多元利益诉求之间的冲突性[2]87。政策问题的复杂性和政策资源的分散性进而导致了“吊诡问题”（Wicked Problems）的出现[4]。政策问题不再具有明确的解决方式，传统政府治理模式和单一治理主体也无法再实现政策问题的有效解决和公共产品的有效供给。政策问题的复杂性和政策资源的分散性要求多元治理主体的协同作用和对政策问题的系统回应[5]，即在政策制定和实施过程中跨部门多元行动者的共同协作和广泛参与，进而实现分散政策资源的有效动员和冲突政策利益的有效协调。

政策问题的复杂性和“吊诡问题”的出现，使得科层结构及其行为机制在社会治理中所扮演的核心角色受到质疑，“网络治理”则逐渐成为社会治理的重要实践和治理研究新的范式。与科层结构相比，网络治理提供了更具开放性、包容性和信息知识丰富性，并超越科层体系固定结构模式和行为机制的新型治理结构[6]，通过多元治理主体政策资源的广泛动员来实现政策问题的有效解决。随着“网络治理”成为社会治理研究的主流范式，“网络治理”思想逐渐被西方政策研究者运用到政策分析之中，并通过政策网络分析框架和理论体系的建立对政策过程进行了分析和解释。政策网络学者认为，作为持久互信和资源依赖的关系模式，政策网络不仅减少了政策行动者重复信息收集和合作关系建立的成本[7]，而且促进了政策创新的扩散、社会资本的积累和文化变革的传播[8]，并通过多元行动者的纳入和政府权力的转移，最终促使了“无政府治理”的出现和“空心国家”的产生，政策网络已成为社会治理的核心机制[9]。

尽管政策网络研究取得了显著进步和丰富成果，但政策网络结构的专门研究却相对不足。既有研究多借用倡议联盟框架（ACF）或资源依赖理论（RDT），通过政策信仰或资源依赖对政策网络结构进行解释，将政策网络结构视作政策行动者互动产生的社会关系的模式化框架实体。尽管ACF框架和RDT理论为政策网络结构的理解提供了特定的理论视角，但上述两种理论框架将多层次和多维度的复杂政策现实抽象化为单一分析维度，不可避免地造成了多面性的缺失和政策文本与政策语境的割裂[10]。将政策网络结构视作外在于行动主体及其行动的框架实体并未超越结构主义的研究视角，割裂了政策行动、政策网络结构和政策过程与结果之间的联系，进而限制了理论本身的解释效力。上述两种理论解释也并没有对政策网络结构的具体形态、政策网络结构在合作关系建立中的作用，以及政策网络结构与政策结果之间的关系等关键问题进行有效回应。正是基于上述认识，本文试图超越结构主义的分析范式，在对政策网络概念理解、研究路径、政策网络结构理论解释简要介绍的基础上，通过引入行动主义方法论视角和“权力”理论深层逻辑对政策网络结构的理论解释框架进行完善，以期对政策网络结构生成、政策网络结构和政策结果之间的互动关系，以及政策的发展和变迁进行更好地理解和解释。

二、政策网络的理解及其研究路径

（一）政策网络的概念理解

尽管政策网络已成为政策研究的主要范式之一，但对政策网络概念内涵和外延的理解并没有形成一致的观点。一般而言，网络被视为不同节点（nodes）之间关系联结（links）的结构形态，通常使用诸如图论分析法和社会网络分析技术对网络关系结构和行动者位置进行描述[11]。将网络概念的一般理解运用到政策分析中，政策网络则可以界定为，具有非层级结构和相互依赖特质、联结特定政策领域中具有共同利益的多元公共和私人行动者之间相对稳定的关系模式[12]。简言之，政策网络即多元政策行动者之间的关系模式，围绕特定政策领域中的政策问题联结而成。在特定政策领域内，公共部门和私人部门政策行动者出于解决复杂政策问题的需要，通过合作关系的建立对分散于公私部门中的政策资源进行动员，并通过反复的互动博弈对不同行动者之间的价值和利益冲突进行协调，进而实现政策问题的有效解决和共同利益的实现。在此过程中，多元政策行动者之间形成的非层级相互依赖关系的稳定模式即政策网络，而政策网络所有节点及其联结关系，即特定政策领域中试图影响政策过程的政策主体及其之间的关系模式，则构成了政策网络的边界。

政策网络的理解涉及“政策次系统”的概念范畴。依据保罗·萨巴蒂尔（Paul A.Sabatier）和汉克·詹金斯—史密斯（Hank C.Jenkins-Smith）的界定，政策次系统即一定地域范围内的特定政策领域，通常包括不同专业、政策层级和组织机构的政策行动者[13]。政策次系统在一定程度上确定了政策网络的边界和范围，而政策次系统中多元政策行动者之间主导的关系模式则构成了政策网络结构。政策网络结构规定了政策行动者之间关系结构的具体形态和行动者在关系结构中所处的结构位置，一方面影响了政策行动者的资源禀赋和决策权力，另一方面则为行动者资源交换和信息交流提供渠道和路径，进而影响到政策过程和政策结果。因此，对政策网络及其结构的理解需要具体到特定政策问题及其政策过程中，而不应该将其视作抽象、普适的理论框架或数学模型。需要强调的是，政策网络并非处于制度真空之中，而是处于特定的制度情境之中。一方面，政策网络是内部驱动因素影响下产生的自组织结构；另一方面，政策网络的形成及其作用过程则受到制度情境的约束和限制。制度情境和政策网络分别构成了政策制定和执行的正式基础和非正式基础。因此，要想对政策过程和政策结果进行解释，势必要对政策网络、制度情境以及两者之间的互动关系进行清晰地理解和界定。通过理论建构对政策网络内部形成机制，以及政策网络结构的形成、发展和变迁进行解释。否则，政策网络模型就会呈现出“点对点”（adhoc）解释特性，即仅适用特定政策案例的描述和分析，而无法对不同政策情境进行理解和解释[14]。

（二）政策网络研究的两种路径

政策研究者根据不同的标准对政策网络研究路径进行了划分。其中，大卫·马奇（David March）和马丁·史密斯（Martin Smith）将研究路径划分为理性选择、人际互动、正式网络分析和结构主义四种类型[15]；范世炜则依据政策网络联结纽带将其划分为资源依赖路径、共同价值路径和共同话语路径三种类别[2]91。不同研究路径和理论框架均不同程度将政策网络视为潜在的解释变量，试图对政策网络影响政策结果的具体过程和机制进行揭示。在政策网络的诸种研究路径中，尤以哈迪（B.Hardy）、威斯顿（G.Wistow）和罗茨（R.A.W.Rhodes）的类型学划分最具代表性，即相对主导的利益协调流派（Interest inter-mediation school）和治理流派（Governance school）[16]。其中利益协调流派将政策网络视为利益集团和国家之间不同关系形式的总称，而治理流派则将政策网络视为治理的特殊形式，即对广泛分散于公私部门中的政策资源进行动员的机制[17]。尽管两种政策网络研究路径并非相互排斥，但两种流派之间仍然存在显著区别，即利益协调流派认为政策网络是适用于公私部门间所有关系形式分析的一般性概念；而治理流派则将政策网络视为公共部门与私人部门之间特定的互动形式，即区别于层级结构和市场机制的非等级协调治理机制。

1.政策网络研究的利益协调流派

利益协调流派的政策网络研究来源于多元主义和法团主义对国家与利益集团之间关系的研究。虽然早期多元主义和法团主义理论对国家与利益集团之间的关系进行了有效的分析，但随着社会分化和治理环境的改变，两种理论形式均不同程度受到缺乏经验相关性和逻辑一致性的批评[18]。尽管两种理论体系试图发展出诸如“压力多元主义”（pressure pluralism）、“国家法团主义”（state corporatism）等新概念对理论模式进行完善，但两种理论的新发展却导致了相似概念描述不同现象，或不同概念指涉相同问题的弊端，进一步造成了概念混乱和解释能力的降低。社会治理问题的复杂性和不确定性使得多元主义和法团主义已经不再适应国家和社会之间关系的分析，包含国家和利益集团各种关系形式的政策网络则逐渐成为理论分析的主要范式[7]30。

早期利益协调流派政策网络研究主要集中于政策网络类型学划分研究。格兰特·乔丹（Grant Jordan）和克鲁斯·舒伯特（Klaus Schubert）、范·瓦尔登（Van Waarden）、麦克·阿特金斯（Michael Atkinson）和威廉·科尔曼（William Coleman），以及路德·罗茨（Rod Rhodes）等学者均依据不同标准对政策网络类型进行了不同划分。其中尤以罗茨的划分最具代表性，罗茨基于成员整合程度、成员类型和政策行动者之间资源分配等标准，将政策网络划分为政策社群、专家网络、政府间网络、生产者网络和问题网络五种类型，五种政策网络整合程度依次降低。随着理论研究的发展，利益协调流派政策网络广泛运用于部门政策制定研究之中，通过将多元政策行动者及其之间关系模式纳入到政策分析之中，将政策网络视为国家、利益集团和公民社会等多元行动者之间制度性交换关系模式，进而实现对政策过程更细致的解释。

简言之，政策网络的利益协调流派强调多元行动者及其之间关系模式对政策过程和政策结果的影响和作用。政策网络即政策行动者相互作用的产物，政策行动者在互动过程中围绕特定资源和利益形成资源或利益依赖关系，并以密度、规范化、标准化和互动频率不同的关系模式的形式确定下来，这种相对稳定的关系模式即政策网络的结构。政策网络的结构，即政策资源和利益依赖关系，一旦确立，又会反过来对政策行动者的行动选择进行协调，为政策行动者的资源交换和利益交易提供方式和路径。因此，政策网络结构在一定程度上为行动者行动策略选择的成本和收益计算提供了参照点，进而为政策行动者的行为选择提供了解释，而政策行动者及其互动关系建构的政策网络结构则共同决定了政策过程和政策结果。

2.政策网络研究的治理流派

如果说政策网络的利益协调流派强调多元行动者之间互动关系和政策网络结构对政策过程的影响，那么政策网络研究的治理流派则更强调政策网络整体联结及其互动模式在政策过程和政策结果中的角色。简言之，政策网络研究的分析单位由政策行动者及其关系结构转变为政策网络节点和联结间的相互关系及政策网络的互动模式。政策网络研究的利益协调流派描述了政策制定的内容和导致政策制定的因素，而治理流派则强调了公共政策得以制定的结构和过程，即所谓的“治理”（Governance）。因此，政策网络被视为政治系统中特殊形式的治理方式[19]。

政策网络研究的治理流派认为，随着国家的去中心化和碎片化，公共政策表现出复杂和不确定的特质。社会分化不仅导致了政治系统的功能分化、部门分割和政策范围的扩大，同时也导致了政策权力、政策资源的部门分散和政策制定专业性要求的提高。复杂政策问题的出现进一步导致了社会治理负担过重和“压力下治理”（governance under pressure）的产生[20]。传统以政府为单一治理主体，通过层级结构及其行为机制对政策问题进行治理的模式已不再适应复杂政策问题的治理需求。复杂政策问题的有效治理依赖于公共部门和私人部门多元行动者之间合作关系的建立[21]。在此基础上，通过对不同部门政策权力和政策资源的整合，以及对政策问题相关专业知识的协调，进而实现政策问题的有效解决。因此，政府超越了传统层级结构及其行为机制的治理模式，建立起以政策网络为核心的新的治理机制。作为一种新的治理形式，“政策网络可以被理解为相对稳定和正在进行中的关系网络，这些网络动员和聚集起分散的资源，进而建构起作为政策问题解决方案的集体行动”[19]41。

概而言之，治理流派中的政策网络概念反映了国家和社会之间关系的调整和改变。在政策制定和实施过程中，政府、利益集团和公民社会组织之间不再具有明确的界分。公共政策不再是单一治理主体或者权威中心的产物，而是多元政策行动者反复政策互动的结果。作为新的治理形式和社会治理的核心机制，政策网络一方面避免了负外部性导致的市场治理机制的失灵，另一方面也避免了科层结构“政治决策失败者”的产生，通过多元政策行动者的自我协调实现政策问题的有效解决。

3.不同研究路径对政策网络结构的理解

尽管利益协调流派和治理流派对政策网络的产生和政策网络与政策结果之间的关系进行了不同的理解，但均强调了政策网络结构对政策过程和政策结果的作用和影响。具体而言，政策网络的利益协调流派强调了政策主体及其之间关系模式对政策结果的影响和作用，即政策网络结构决定了政策主体的行为选择，进而影响政策过程和政策结果。与利益协调流派相区别，政策网络研究的治理流派则强调了特定政策网络结构框架下的互动模式对政策结果的决定作用。政策网络结构在一定程度上构成了政策互动的结构条件和情境因素，政策结果本质即政策网络结构和政策互动共同作用的结果。相较政策网络结构在政策过程和政策结果中的重要作用，政策研究者对政策网络结构进行的研究则显得相对不足。尽管部分学者对政策网络结构进行了研究，但多是通过量化分析对政策网络即意识形态结构这一假设的检验，并没有建构起政策网络结构的理论体系和分析框架，也很难对政策制定情境、政策网络结构及其与政策过程和政策结果之间的关系进行合理地概括和解释。因此，通过理论建构对政策网络结构的形成、发展和变迁进行解释则变得尤为重要。

三、政策网络结构的理论解释

就政策网络结构的理论解释而言，政策研究者主要将倡议联盟框架和资源依赖理论引入政策网络理论研究中，通过政策信仰和资源依赖对政策行动者的行为选择，政策网络结构的生成、维持和变迁，以及政策网络和政策结果之间的关系进行分析。

（一）基于倡议联盟框架（ACF）的解释路径

ACF框架是解释政策网络结构的重要理论模型，其基本观点即意识形态和观念信仰对政策网络结构具有重要影响。共享的政策信仰系统是政治联盟结成的前提条件，而政治联盟的结成反过来又会利用政治资源将政策信仰转换成具体公共政策[22]。因此，共享的政策信仰系统是政策网络结构生成的首要决定因素，政策过程本质上是信仰系统“意义竞争”的过程[23]。具体而言，ACF模型通过“偏见同化”（biased assimilation）概念对政策信仰体系与政策产生和变迁之间的关系进行了分析。所谓偏见同化，即政策行动者倾向以支持既有政策信仰系统的方式对政策信息加以解读。依据ACF理论，偏见同化是促使政策行动者围绕共享政策信仰结成倡议联盟和政策网络结构的基本驱动因素。这是因为，具有相似政策信仰的行动者倾向于对政策信息做出相同的解读，这些解读构成了政策互动和政治决策的原始素材，因而具有相同政策信仰和政策问题认知的行动者更容易建立起信任关系而结成倡议联盟。在政策互动过程中，政策行动者根据倡议联盟的共享政策信仰做出政策行为选择，或者通过政策学习对政策信仰系统进行改变，进而实现对政策过程和政策结果的影响。与之相反，具有不同政策信仰的行动者往往会对政策信息做出不同解释，这些不同解释成为不同意识形态政策行动者之间滋生不信任的根源，进而影响到合作关系和政策网络结构的建立。因此，ACF理论认为政策网络结构首要决定因素即共享的政策信仰体系[11]365。

亚当·道格拉斯·亨利（Adam Douglas Henry）进而依据与特定政策问题相关程度和受到偏见同化的影响程度对政策信仰的三个层次，即深层核心信仰（deep-core beliefs）、政策核心信仰（policy-core beliefs）和次级信仰（secondary beliefs）进行了划分[24]。其中，深层核心信仰是普遍存在于各种政策领域之中的规范信仰，具有最强的稳定性，但与特定政策问题的相关程度也最低；政策核心信仰是与整个政策次系统相关的规范承诺和因果观念，政策核心信仰相对稳定，但与特定的政策系统密切相关，直接影响政策互动过程和政策结果；次级信仰与特定地理区域和政策倡议相关，且随着对政策问题的回应而经常发生变化。亨利等人认为，政策信仰的稳定性和与特定政策问题的相关性会对政策网络结构造成交互影响。在政策信仰的三个层次中，相对稳定且与政策问题较为相关的政策核心信仰往往能够主导政策互动和政策讨论，进而导致偏见同化和政策网络结构的生成。

（二）基于资源依赖理论（RDT）的解释路径

与政策网络结构的ACF解释框架相区别，朴贤熙（Park.Hyun Hee）和卡尔·瑞梅耶（Karl Rethemeyer）则将RDT理论引入政策网络分析之中，并通过资源依赖对政策网络结构进行解释[25]。朴贤熙等人认为，政策行动者参与政策网络活动及由此生成的网络结构为政策行动者控制资源的期望所驱动，政策行动者通过均衡运动实现资源集聚并获得相对于其他行动者的优势地位，进而实现自己的政策目标和利益诉求。因此，政策网络结构是政策资源持有者（holder）和资源寻求者（seeker）均衡运动的结果，而政策行动者的资源谋求和资源集聚则构成了政策网络结构形成和维持的“黏结剂”。具体而言，公共政策产生于公共部门和私人部门中行动者互动生成的关系网络。政策行动者政策目标的实现和政策问题的有效解决需要寻求政策资源的支持，而单一政策行动者并不具备影响政策过程的所有资源，因此需要通过与其他行动者建立起合作关系，对资金、政治支持以及其他影响政治决策的资源进行交换和共享。因此，政策网络结构本质上即政策行动者之间资源交换的关系，而公共决策则是网络结构内具有不同资源禀赋和影响能力的政策行动者之间相互博弈的结果。

RDT理论为政策网络结构研究提供了概念框架，而政策网络中具体资源类型的依赖关系则构成了政策网络结构的实质内容。朴贤熙和瑞梅耶进而在RDT理论框架的基础上对政策网络资源的两种类型，即物质制度资源（Material-institutional Resources，MIRs）和社会结构资源（Social Structure Resources，SSRs）进行了划分。前者即经济、政治、人力、信息和制度资源，以及政策行动者赖以支持其政治偏好和政策选择的条件，后者则是政策网络结构中的关系模式及政策行动者在政策网络结构中的位置。具体而言，物质制度资源内嵌于诸如宪法和法律框架等更大范围的制度结构之中，政策行动者的物质制度资源禀赋决定了其在政策“均衡运行”中的角色，即政策资源持有者或政策资源寻求者，进而决定了政策行动者建立合作关系对象的选取和政策策略行为的选择。社会结构资源则起源于政策行动者之间稳定的互动关系模式。政策网络结构一旦建立，政策行动者之间的关系联结即变成政策资源[26]，处于特定政策网络结构位置中的行动者通过这种关系联结和结构位置对其他政策行动者进行影响。因而，政策网络结构本质上是政策行动者均衡运行的产物，而基于不同政策资源类型形成的资源依赖关系模式则构成了政策网络结构的实质内容。一方面，政策行动者基于物质制度资源形成的依赖关系，为行动者政策互动和均衡运行提供了初始框架和结构情境，构成了政策网络结构的原初形态；另一方面，原生政策网络结构一旦确定，即赋予特定网络结构位置上的政策行动者新的资源禀赋和影响能力，行动者基于新的结构位置和资源禀赋进行的互动则构成了次生政策网络结构。两种政策资源和政策网络结构相互作用和强化，共同构成了政策网络的整体形态。

ACF框架和RDT理论分别从政策信仰和资源依赖的视角对政策网络结构进行了竞争性解释。但政策网络结构的形成并非单方面受到共享政策信仰或者资源权力依赖的影响，而是两种因素相互作用的共同结果。一方面，是否具有相似意识形态影响到政策行动者对特定政策资源重要性的体认，即具有相似意识形态的政策行动者更倾向于围绕特定政策资源结成联结网络，政策信仰和意识形态构成了政策行动者资源谋求的基础；另一方面，政策行动者在谋求政策资源的过程中，往往选择与自己具有相似意识形态的资源持有者，通过增加其他行动者进行意识形态竞争的成本来减少与其他政策谋求者之间的竞争压力。此外，两种理论框架在不同政策过程阶段的政策网络结构形成过程中具有不同的作用和角色。政策信仰和意识形态更倾向于在政策议程设置阶段发挥作用，通过共享政策信仰将政策行动者组织起来，进而结成松散的“议题网络”和原生政策网络结构；而政策议程一旦设立，政策行动者即面临着政策资源整合和政策问题解决的问题，因而RDT理论在政策制定和政策实施阶段对政策网络结构更具解释力。简言之，尽管政策信仰和意识形态决定了政策行动者选择谁去结成政策网络，但资源和权力依赖则决定了政策网络结构的具体形态和实质内容，两种因素共同决定了政策网络及其结构的形成。

四、资源、权力和政策网络结构

（一）超越结构主义：行动主义视角下政策网络结构理解

从上文分析可知，ADF框架和RDT理论分别从政策信仰和资源依赖的角度对政策网络结构进行了解释，即将政策网络结构视作政策行动者互动产生的社会关系的模式化框架实体。一方面，政策行动者基于政策信仰和资源依赖的互动模式促进了政策网络结构的生成；另一方面，政策网络结构一旦生成即成为政策行动者政策互动的制度条件和结构情境，在为行动者提供资源、信息和权力交换渠道和路径的同时，也对政策行动者的行为选择进行规范和约束。因此，两种理论解释模式并未超越结构主义的研究视角，而是将政策网络结构视作外在于政策行动主体及其行动的框架实体，行动者政策行动和由此生成的政策网络结构割裂为两个不同的领域范畴。结构主义视角下的政策网络结构理解很好地适应了工业社会相对简单、确定的政策问题分析，进而对政策网络结构和政策结果之间的关系进行了有效的解释。但随着社会的分化和流动性程度的提高，政策问题愈加呈现出复杂和不确定的特质。政策问题的复杂性和政策资源的分散性对作为“框架实体”的政策网络结构理解构成了挑战，进而需要从新的理论视角对政策网络结构的理论解释进行完善和补充。行动主义作为一种新的理论模式突破了主体行动和关系结构的界分，并强调权力关系在政策行动者行为选择和关系模式建立中的作用，进而为政策网络结构的理论解释提供了新的分析思路。

（二）政策网络结构中的权力

尽管ACF框架和RDT理论分别强调了政策信仰和资源依赖对政策行动者政策行为选择的影响能力，但是对这种“影响能力”本身却缺乏相应的关注。具体而言，在政策网络结构的理论解释中，ACF框架和RDT理论分别通过政策信仰和资源依赖对政策网络结构进行了解释。政策行动者基于自身政策信仰和资源禀赋进行政策互动和策略行为选择，并试图通过上述两种因素对其他政策行动者政策行为选择进行影响，进而在政策互动中建立稳定的关系模式并促进政策问题的有效解决。因此，政策信仰和政策资源一定程度上构成了政策行动者影响能力的来源。政策行动者通过对不同形式政策资源进行配置以获取优势地位，即通过政策资源优势最大化自身对其他行动者的影响而避免对其他行动者产生依赖。这种通过控制关键资源而获得的影响能力实质上即权力。各种政策资源，诸如政治因素、制度合法性、科层制度和政策信息均构成了政策过程的潜在影响因素，只有通过权力转化才能够对政策过程进行直接影响[16]143。因此，政策网络结构本质上即政策行动者之间稳定的权力关系模式，而政策结果则是政策行动者权力互动的产物，即政策结果取决于行动者政治权力和影响力，行动者权力在一定程度上扮演了政策网络和政策结果中介变量的角色，政策网络通过行动者权力和影响力实现对政策结果的改变[12]4。

如果把资源控制视作影响政策制定过程的权力来源，那么可以依据资源类型对政策权力进行不同的类型学划分，不同类别的政策权力进而决定了政策网络结构在不同层面和维度对政策系统的整合能力。具体而言，在政策过程中，政策制定既可以通过民选官员和高级管理者对物质制度资源的控制和实施加以实现，也可以通过多元政策行动者之间基于社会结构资源进行互动和博弈来达成。因而，物质制度资源（MIRs）和社会结构资源（SSRs）构成了政策资源的两种基本形式。两者分别作为正式决策规则和政治制度规定，以及行动者协商过程和政策网络中行动者稳定互动模式的衍生资源而存在，正式制度和稳定的关系模式分别构成了两种政策资源的基础和来源。与两种基本政策资源类型相对应，政策行动者基于物质制度资源进行的政策制定可以被理解为是对制度规则赋予的正式制度权力的行使（Institutional Power），而处于政策网络特定结构位置的行动者则通过网络结构资源及由此衍生的非正式结构权力对政策制定产生影响。简言之，正式制度权力和非正式结构权力构成政策权力的两种基本形式。具体而言，所谓制度权力，即政策行动者遵循正式决策规则进行决策制定的制度化权力；而结构权力则是政策行动者依赖与其行动者之间直接或间接的政策联系，以及在政策网络中特定结构位置而具有的影响能力。在具体政策过程中，政策行动者的策略行为选择和政策互动同时处于制度情境和网络结构情境之中，因而同时受到制度权力和结构权力的影响和作用。两种权力视角并非相互排斥或单独发挥作用，而是处在相互影响和相互作用之中。因而，权力关系构成了政策网络结构的实质内容，而制度权力和结构权力之间的相互作用共同导致了政策结果。正如卡琳·英格尔德（Karin Ingold）和菲利普·列菲尔德（Philip Leifeld）所言，“在政策网络经验研究中，两种权力模式，即制度角色规定的正式制度权力和网络结构界定的结构权力，并不能够进行轻易区分。两种权力形式相互补充，共同决定了政策过程并导致了政策结果的产生”[12]5。

作为政策网络结构的实质内容，权力互动及其产生的权力关系共同决定了政策过程和政策结果，而政策权力对政策过程和政策结果的影响与两种互动因素密切相关，即通过正式决策权威对政治系统进行整合的垂直整合能力，以及通过政策网络中优势结构位置对政治系统进行整合的水平整合能力。其中，正式制度权力决定政策行动者对政治系统进行垂直整合的能力，主要表现在对不同层级政策行动者之间政策目标的协调和政策资源的整合，以此促进公共政策的有效实施和政策问题的有效解决；而非正式的结构权力则影响到政策行动者对政策系统进行水平整合的能力，主要表现在对同一层级内不同政策行动者，以及分散在不同组织部门和政策领域中的政策资源、专业知识和政策信息进行整合和协调。与正式结构权力的垂直整合能力相区别，非正式结构权力的水平整合能力和政策网络结构中行动者之间关联程度、同质化程度和集中度等因素密切相关。具体而言，一方面，关联度和同质化程度越高，政策行动者之间的联系越密切，政策资源持有者对谋求者的结构权力越大；另一方面，政策网络结构集中程度越高，则处于网络结构核心位置的政策行动者所具有的结构权力越大，对其他政策行动者的影响能力也就越大。正式制度权力和非正式结构权力的垂直整合和水平整合能力的大小决定了政策行动者对政治系统和政策网络整合程度的高低，进而决定了对政策过程和政策结果的影响程度和影响范围的大小。

（三）权力与政策网络结构变迁

如果将权力关系视作政策网络结构的实质内容，那么政策网络结构则可以理解为特定政策领域内权力关系结构的特殊形态。一方面，政策行动者制度权力和结构权力的相互作用建构出特定的权力关系，权力关系进而在反复互动过程中生成稳定的权力关系模式并以结构化形式确定下来。这种结构化的权力关系即政策网络结构。因此，政策网络结构本质上即政策权力在政策网络内分配的结构。另一方面，政策权力在政策网络内的特定分配形式，即权力关系结构，不仅仅是政策网络的特点，同时也是政策网络结构变迁的驱动力量。也就是说，政策网络结构一旦生成，处于政策网络特定结构位置的行动者即具有不同的资源和权力禀赋，处于劣势网络结构位置的政策行动者往往通过策略行为选择，以此来改善自身在政策网络结构中的位置进而获得关键政策资源和影响政策决策和结果的能力。具体而言，政策行动者既可以通过创建或使用网络去满足其需求、利益和目标，也可以通过策略行动对行动者之间相互依赖关系进行管理。通过诸如利益关系等结构形式的调整或创建，以及对政策资源配置和合作关系建立的时空条件进行选择，以此影响其他政策行动者的策略选择和不同行动者之间的权力关系，进而对权力关系结构进行调整和改变。此外，在现实政治过程中，作为政策网络主要参与主体的行政机构可以直接通过对网络结构的关联度、中心度和集中度等特质进行影响，进而促进政策网络结构的调整和改变。

需要强调的是，治理形式由科层结构向网络结构的转变并不意味着资源和权力在政策行动者之间的平均分配，政策网络及其结构本质上是多元行动者权力互动的结果，而政策网络结构则可以视作政策互动过程中利益和权力分配结果的表现形式。同样，产生于政策互动过程中的规则也并非客观公正，而是互动过程中不平等权力关系的规范性表示，在政策互动中仅对部分政策行动者有利，而使其他行动者处于不利地位。简言之，结构和规则的改变也是行动者之间谋求权力的斗争。在这一意义上，公共政策的网络路径尤为注重对权力的可见形式，即作为政策互动外在规范的结构和规则的控制[27]。表1为政策网络结构路径的比较分析。

相较于政策网络结构的理论建构，现实中的政策问题和政策过程要复杂得多。理论解释有效性和普适性之间的张力决定了并不存在完备的理论框架对政策网络结构进行充分的解释，而只能通过理论框架的完善来提高对政策现象和问题进行理论解释的效度和信度。随着政策问题复杂性和不确定性程度的提高，结构主义视角下的倡议联盟框架和资源依赖理论已无法再对政策网络结构进行有效的解释。同样，将政策网络结构理解为资源依赖关系的模式化框架实体也不再适应复杂、不确定政策问题的解释要求。行动主义则为政策网络结构的理论解释提供了新的视角，即通过将政策网络结构界定为左右资源依赖关系模式化框架实体生成和转化的规则和资源，对政策行动者行为选择和政策网络结构之间的领域界分进行了有效的消弭，进而对政策行动者和政策网络结构之间的互动性，以及网络社会情境下政策过程的流动性进行了有效的解释。此外，不同于倡议联盟框架和资源依赖理论通过政策信仰或资源依赖等单一因素对政策网络结构进行解释，行动主义视角的政策网络结构研究则对不同影响要素的本质进行了抽象，即各种资源形式只是政策行动者获得对其他行动者影响能力的方式，而通过控制各种资源形式获得的影响能力本质上即权力。根据资源形式的不同，政策权力又可以划分为正式制度权力和非正式结构权力，两种权力分别决定了政策行动者垂直和水平整合能力的高低。因此，权力关系构成了政策网络结构的实质内容，政策网络结构本质即权力关系的结构化模式，政策行动者之间权力互动和权力关系的变迁决定了政策网络结构的产生、维持和改变。尽管行动主义视角和权力因素的引入为政策网络结构的理解提供新的思路，但正如上文所强调的内容，并不存在政策网络结构的完备理论解释形式。因此，对政策网络结构的理论解释需要更多的研究者关注、批评和完善。