中国公共服务优化及适度提升的政策路径

一、对中国公共服务发展的深入认识

中国公共服务发展无论在水平还是结构上的优化以及在公共服务均等化程度上，与发达国家的水平相比，都有较明显的差距，未来中国公共服务优化发展过程中还有很大的提升空间。

（一）中国公共服务发展水平尚处于不断发展阶段

中国的公共服务至今还处于发展过程中，追溯其从制度建立到体系发展完善的过程，大致可以分为四个阶段：第一阶段是从新中国建立到改革开放（1949-1978年），这个时期的公共服务只是在计划经济时代各种资源都相对匮乏的条件下低水平的平均，主要面向企业职工提供基本的劳动保障，并不能够称之为公共服务体系；第二阶段是从改革开放到分税制改革前（1978-1994年），伴随着改革开放，一切以经济建设为中心，追求经济的增长成为各级政府的首要目标和唯一目标；第三阶段是分税制改革完成后至提出建立新型农村合作医疗制度（1994-2002年），分税制改革完成，国企改革不断深化，国家着手建立新型社会保障制度，并逐步开始由城市到农村，建立普遍可及的社会保障制度，这也只是公共服务制度的一个部分；第四阶段是由新型农村合作医疗制度试点开始至今（2003年至今），逐步将一系列社会政策和公共财政改革措施付诸实施，使之形成完整的，覆盖全面公共服务项目的，人人共享的公共服务体系。

（二）中国公共服务发展水平和发展结构非均衡

中国公共服务发展不充分以及非均衡导致中国区域间、城乡间公共服务和经济增长的差距依然存在。无论是各类公共服务的财政支出、基础设施和人员的配备，还是各类公共服务的产出效果均表现出较大的差距，政策性或发展性波动导致的发展结构非均衡现象依然明显。

（三）中国二元分割的制度体系在一定程度上阻碍公共服务均等化的发展

城乡二元结构是中国经济发展的特点，然而这种二元结构特点在公共服务供给方面的非均衡也越来越多的表现出来。各类公共服务在城乡之间的覆盖程度和可及性上的差异，导致城乡居民在教育、健康和社会保障等方面公共服务的可获取程度都存在较大差距。这种差距与城乡间经济发展的差距有关，更是与长期城乡公共服务二元分割的供给制度有关。户籍制度制约城乡间公共服务供给的一致性和统一性的状况一直以来没有得到根本改变，反而使得城乡间公共服务获得的差距有逐渐拉大的趋势。

二、发达国家对中国公共服务发展的启示和借鉴

发达国家走过了百年社会福利建设的道路，从OECD成员国公共服务发展的轨迹来看，英国在1601年颁布了《伊丽莎白济贫法》，是世界上第一部有关社会保障的法案，马歇尔曾将17世纪初的英国称为“微型福利国家”。德国从1883年开始，陆续推出包括医疗、意外伤害、伤残及养老等多部立法，建立起社会保障制度国家，也成为世界上第一个建立起强制性的国家养老保障制度的国家，此后，OECD国家中的比利时、丹麦、奥地利、法国、意大利等国相继出台了社会福利或社会保障等方面的立法。美国1935年颁布了《社会保障法》，其内容涉及了社会保险、社会服务、医疗补助以及老年人和幸存者补助等方面的社会福利，“开创了美国特色的社会福利制度的新时期”。而继英国1943年《贝弗里奇报告》通过之后，瑞典、丹麦、挪威、法国、德国、奥地利、瑞士等国也纷纷建立福利国家，其中瑞典被誉为“福利国家橱窗”。发达国家百年社会公共服务发展的道路不是一帆风顺的，其发展历程为中国公共服务及其均等化的发展提供了宝贵的经验，值得中国借鉴。

首先，公共服务发展水平要适度，公共服务水平不是越高越好，避免福利刚性和制度惯性导致过高的公共服务水平难以维持。从英国、北欧国家、拉美国家在公共服务发展过程中出现的一系列“福利病”的事实可以看到，建立全面的、高水平覆盖的公共服务，意味着较高的公共服务财政支出，但是，高位的财政支出不必然换来一个完美的福利国家制度，而可能会使得国家财政不堪重负，经济发展失去活力。一方面，公民享受全方位高水平的公共服务，在一定程度上会减轻公民生活压力，从而降低公民的就业欲望，社会就业率下降，失业率上升，公共服务支出增加。同时，在国家层面，就业率下降则劳动力价格上涨，企业竞争力不强，资本外流现象严重，从而影响国家竞争力，形成恶性循环。另一方面，一味提高公共服务水平和增加公共服务项目，使得政府公共服务支出不断增加，甚至竭泽而渔，导致持续的财政赤字和公共债务的增加。第三，由于公共服务支出具有刚性特征，易升不易降，不依赖经济周期而波动，且呈不断上升的长期趋势，即“福利刚性”。对于公民而言，各类公共服务制度都有巨大的惯性，由于各类公共服务制度在设立之初，无论是在维护社会稳定还是促进公民福利方面都表现出其积极作用的一面，而消极的作用也许会滞后很多年才会显现。当过高的公共服务显示出负面影响的时候，则已经陷入了“福利陷阱”中，此时再着手改革国家的公共服务制度则会引发更多更大的社会矛盾。长此以往，国家将财政收入的大部分投入到各类公共服务项目中，以保障公民持续享有较好的公共服务，从而没有能力更好的支持经济增长，经济增长下行甚至滞缓，高水平的公共服务将失去必要的国家财政的支持，反过来影响国家公共服务的供给水平，形成恶性循环。

其次，选择适合本国国情的公共服务发展道路和公共服务优化政策。适度的公共服务发展水平主要取决于一国具体的经济社会发展情况。之所以发达国家公共服务水平普遍较高，是由于其经济发展水平较高，这意味着政府可以为公共服务及其均等化发展提供强有力的财政支持。同时，经济发展水平较高的国家也可以为维护社会公平承担更多的效率成本，在这样的国情下，相对较高的公共服务水平是适度的。反之，则需要慎重权衡经济社会发展以及居民的需要，选择适度的公共服务水平。除经济发展水平外，发达国家公共服务与经济增长和经济发展的历史经验启示我们，即便是经济发展水平较高的国家，或同处于相似经济发展阶段的发达国家，其公共服务发展水平和公共服务发展道路也是不同，这也与各个国家自身的政治体制、文化背景、历史因素以及价值观念等息息相关。每个国家都根据自己的具体国情选择建立各自的公共服务及其均等化制度模式。世界上任何一个国家的公共服务制度以及均等化发展制度安排均不相同，说明公共服务及其均等化制度受到政治制度、经济体制等多方面的影响，同时受到一个国家或地区经济发展水平和阶段的影响，并且这种影响是相互的，经济、社会乃至政治制度与公共服务及其均等化发展是相互作用的。

再次，相对稳定和健全的制度体系是公共服务及其均等化发展的保障。公共服务兴起和发展之初是由于经济危机导致的社会矛盾凸显，为了维护社会秩序和弥补市场失灵。但西方发达国家公共服务均等化的发展和实现是基于国家经济发展水平较高，同时与其高度发达的市场经济制度体制分不开。发达国家一般是在20世纪中后期以后开始进入公共服务均等化发展和完善阶段的。发达的市场经济是公共服务均等化发展的制度基础。为实现公共服务的均等化奠定了财力基础。随着市场经济的成熟发展，经济实力的增强，民众对于公平和权利的意识也越来越强烈，对公共服务的需求日益增加，同时这种需求也随着经济社会的发展不断变化。当民众对公共服务的公平性、权利化的概念逐渐形成时，经济发展也达到了与其相匹配的程度，从而在供给和需求双方面共同推进公共服务均等化的发展。

三、公共服务优化及适度发展的政策路径

第一，以公平、共享的理念建设公共服务型政府，实现经济增长和发展最终目标。在市场经济中，市场对资源配置起到基础性的作用。政府应该对市场机制失灵的领域发挥作用。公共服务水平和覆盖程度始终是中国实现经济增长和发展所追求的目标。中国经济发展进入了新时代，但是公共服务发展仍处于发展阶段，而这种公共服务发展是在保障公平、共享的前提下的发展，是继续促进经济可持续健康增长的发展。健全和完善中国公共服务制度，提升公共服务水平，增强公民对国家的认同感和获得感，保障和增进人民福祉，实现共享发展理念，建立公共服务型政府，积极完善教育制度、医疗制度、社会保障制度等公共服务供给体系，使人民公平享有公共服务。

第二，实时监控、适时调整公共服务发展水平，使之与经济社会发展水平相适应。公共服务与经济增长之间是动态的良性互动关系，公共服务发展水平受到经济增长水平的制约，经济增长水平也受到公共服务发展水平的影响。公共服务发展水平的临界值不是一成不变的，它会随着经济发展水平发生或提高或降低的变化。因此，在中国未来公共服务发展进程中，要实时监测，当公共服务发展水平接近临界值时，要适时调整，避免跌入“福利陷阱”中。

第三，加强均等化设计，制定与经济发展水平相适应的公共服务均等化政策。中国地区之间在各个方面的差异明显，而公共服务及其均等化政策对于各个区域而言是相对独立和封闭的，是针对各自区域人口、经济社会发展的特点的。在公共服务均等化政策制定的过程中，各个区域根据国家公共服务发展的制度规划和政策导向，结合自身发展实际，和地区人口发展特点，构建与区域经济、社会、人口发展相适应的公共服务均等化政策。对于各个省级区域下辖的地级市区域，省级区域的政策也应适当向经济欠发达的地级市区域倾斜，促进省级区域基公共服务均等化水平顺利推进，从而促进全国公共服务均等化的实现。

第四，完善公共服务均等化纵向横向相结合的财政转移支付方式。世界上大多数国家都实行中央政府对地方政府、上级政府对下级政府财政转移支付的制度，中国也不例外，但是这种纵向的财政转移支付制度在推进公共服务均等化过程中，也有其弊端。中央政府财政能力是有限的，而中国地区之间差异较大，不同地区之间由于自然资源禀赋、区位因素禀赋、经济文化等等方面的差异，而表现出在践行公共服务均等化的过程中，部分区域的成本更大。因此，对于不同经济发展水平和特质的区域，财政转移支付方式应有所变化。对于经济发达、公共服务水平较高，公共服务均等化水平达到或超过国家公共服务均等化水平、财政自己自足并有余力的区域，可以对口帮扶经济欠发达、公共服务水平较低的区域，在实行纵向的财政转移支付制度的同时，实行横向间，同级别区域间财政转移支付，实现中国地区之间经济社会、公共服务的协调发展。同时，经济发展水平和公共服务水平较高的地区与经济欠发达、公共服务水平落后的区域共享制度设计理念，协助经济欠发达地区提升公共服务及其均等化水平。经济欠发达地区，公共服务及其均等化发展过程中的财政支持应该全部来自中央财政转移支付，另外由省级财政兜底负责；在经济发展中等地区，公共服务及其均等化发展的财政支持应该来自于该地本级财政、省级财政和中央财政转移支付，其中，中央财政转移支付力度应小于对经济欠发达地区；而对于经济发达地区，公共服务发展已经有相当的水平，在推进其均等化发展过程中，应该以本级财政为主，中央转移支付和省级财政为辅，甚至中央转移支付可用于其他经济贫困地区。

第五，构建政府主导的多元化公共服务供给的制度体系。公共服务及其均等化的制度设计和发展过程，始终存在着公平与效率之间的关系应当如何权衡的问题。公平与效率在公共服务及其均等化推进过程中并不矛盾。公平理念是公共服务均等化发展的应有之义，但对公平的注重并不意味着一定以不讲求效率为代价。公平，也是以成熟发达的市场经济为基础的强调机会均等、成果共享的公平，是权力化的表现。在公共服务及其均等化发展过程中，政府一定作为主导角色出现，但是以政府作为唯一供给主体，一方面会造成政府失灵，另一方面垄断同时也伴随着低效率。因此，为保证公共服务的有效供给，要实现多元化供给，适度的竞争也会带来高效率。在当前中国公共服务发展的阶段，各级政府及部门、事业性单位、企业、个人以及非政府组织和非盈利慈善机构都可以成为公共服务的供应和生产主体，既可以确保政府的主导地位，又能够保持市场的活力。

第六，循序渐进，有所侧重的推进中国公共服务均等化。从世界发达国家公共服务建立和发展的经验，形成一套适合本国国情的，完备的公共服务制度需要一个相当长的历史阶段。因为公共服务制度涵盖项目较多，每一类公共服务都需要根据当时当地经济社会发展、人口条件因素、文化背景等进行制度设计和实施，没有一个放之四海而皆准的公共服务制度。因此，要正视公共服务制度的发展是一个较长的历史阶段，需要循序渐进，不能一蹴而就。同时，根据中国国情，有选择、有侧重的逐步推进公共服务制度。从发达国家公共服务发展历程来看，在时间上经历了百年，在阶段上经历了初建、建成、完善等三个阶段，是一个循序渐进的过程。在这个过程中，公平与效率间的关系不断得到修正、确保政府主导与保存市场活力间找到了平衡点、理论与实践相互促进和提升。在中国未来公共服务发展过程中，应该首先推进关系到人民生计的，与生活息息相关的基础教育、医疗健康和社会保障等公共服务健全和完善。

四、结论

新中国成立70多年来，特别是改革开放40多年来，虽然在不同的阶段中国的战略取向不同，但是经济增长和经济发展的目标始终没有离开过国强和民富。除了大力促进经济增长，增大基础，开始注重建立和完善各类公共服务供给制度，不断提升国民经济发展惠及人民福祉的能力。公共服务优化和民生的改善是经济增长的目的，同时也可以称为经济增长的有效动力和途径。在经济发展水平较低的时期，必须将经济增长放在首位，只有经济增长才能带来其他方面改善的可能。现阶段，中国进入经济发展新时代，经济发展迈上新台阶，需要把目光更多的投向增进人民福祉这一目标。与此同时，公共服务作为改善投资与消费结构非均衡的手段；作为维护社会公平正义、促进收入分配合理的功能；作为具有社会投资作用的资源配置的方式；也作为一种要素，一种对提升经济增长有突出贡献的要素，开始逐步发展并且向着均等化发展的方向迈进。公共服务优化发展是促进经济增长、保障民生、增进福祉、降低经济风险的重要“稳定器”，也是满足人民日益增加的对美好生活向往需求的重要方式，更是增加人民对国家发展的信心、责任感和自豪感的重要手段。因此，公共服务优化发展是中国未来经济可持续健康发展的重要保障。

文章来源：  《商业观察》   https://www.zzqklm.com/w/jg/125.html