我国政治体制改革难点探析

2012年11月14日，中共十八大顺利闭幕。十八大报告中提出的有关我国政治体制改革的内容引发国内外强烈关注。人们如此关注这一部分，是由于以下三个原因：一是中国改革开放30多年来，目前进入改革的“深水区”，处于改革的攻坚期。尤其是和经济体制改革的成功相比，政治体制改革显得相对滞后，并且已经对社会全面改革发展造成了障碍，是中国社会很多矛盾的深层根源，接下来的政治体制改革方向如何，对于整个中国社会的发展意义重大；二是本次十八大将会实现新旧核心领导班子交接，新任中国核心领导层将要带领中国往哪个方向走，尤其是政治体制的发展走向如何，也至关重要。本次选择什么样的道路在中国的历史长河中将留下非常重要的历史意义，正如十八大报告所说“道路关乎党的命脉，关乎国家前途、民族命运、人民幸福。”；三是随着改革开放的推进和社会发展，人们对于国际国内政治事务了解越来越多，思想呈现多元化，参政议政的意愿及积极性有所增强。

正是由于以上原因，对于十八大报告中有关政治体制改革内容的分析具有极强的现实性，值得深入解读。同时，为了更加深入地了解我国政治体制改革的难点与成因，我们有必要对改革开放以来党的代表大会报告中有关政治体制改革的内容进行纵向梳理，这也是本文的缘起。

一、 有关政治体制改革及各方观点

什么是政治体制改革，不同的人有不同的表达。百度百科中的表述如下：“所谓政治体制改革，就是在社会主义政治总格局和权力结构形式不变的前提下，对政权组织、政治形式的相互关系及其运行机制的调整和完善。”

还有人说“社会主义政治体制改革，是指在我国社会主义条件下对政治制度的某些领导制度、组织形式和工作方式的自我革新和完善。”

不管如何组织语言进行表述，核心意思都是对“政权组织形式的调整和变革”。目的都是为了使国家政治上层建筑和经济基础及社会发展相适应，促进社会生产力及各领域的发展。

有关政治体制改革，政界和学界都有不同声音，观点比较多元。而在这些林林总总的各方观点中，比较引起关注的观点有两个，即“顶层设计论”和“摸着石头过河论”。

主张改革需要“顶层设计论”的有国务院发展研究中心研究员吴敬琏和中共中央编译局当代马克思主义研究所陈家刚等人。吴敬琏曾在2011年提出，改革需要“顶层设计”和实施方案，而不是零碎、个别的政策调整。

陈家刚在2012年发表文章《政治体制改革需要“顶层设计”》，提出“要对改革的目标、路径、阶段、条件、困难和前景等有清醒的认识和总体规划与设计。” 同时文中还说：“在政治体制改革过程中，我们不会照搬照抄西方的具体模式，但民主、法制、自由、人权、平等、博爱等不是西方的专属。”

而主张“摸着石头过河论”的当属中国社科院政治学研究所所长房宁。2012年，他在《环球时报》发表文章《政治体制改革必须摸着石头过河》，提出：成功的政治改革，多是逐步探索。成功的政治改革大多没有什么“理论指导”，更谈不上什么“顶层设计”，多是逐步摸索，一路探寻，最终获得成功的。这在中国叫做“摸着石头过河”。

这两个理论观点的提出者都有自己的逻辑。主张“顶层设计论”的强调理论先行，认为应该先进行政治框架的合理搭建，政治实践应在政治框架的范围内施行；主张“摸着石头过河”的认为理论先行不可靠，更强调实践先行，认为政策应随着实践来进行调整。

两者的观点都有自己的合理性，笔者认为，理论和实践都很重要。理论先行，进行“顶层设计”可以为政治体制的改革提供一个大的制度框架，不至于由于盲目实践而迷失了方向。在“顶层设计”的基础上，通过实践，可以对部分不合理的“顶层设计”进行及时调整与完善，从而让制度设计更合理，这样从上而下的“大动干戈”比自下而上的微调与仅在政策执行层面的修修补补有更大的现实意义。

二、十八大报告中有关政治体制改革核心内容的表述及解读

在十八大报告的第二部分中，有这样的几句内容：“全面建成小康社会……必须坚定不移走中国特色社会主义道路。”“全党要坚定这样的道路自信、理论自信、制度自信！”“既不走封闭僵化的老路、也不走改旗易帜的邪路。”

第一句话表述的重点是将来要“走什么样的道路”。

第二句话表述的重点是“自信”。而“道路、理论和制度”在十八大报告中分别是指中国特色社会主义道路，中国特色社会主义理论体系和中国特色社会主义制度。这段表述的核心是“中国特色社会主义”，从十八大报告的这段详细表述，让我们看到了马克思主义中国化的成果，并呈现出一脉相承的历史感。

第三句话的表述，被很多学者解读为“这表示中国的未来既不走资本主义民主道路，也不走民主社会主义道路，而是始终坚持中国特色社会主义道路”， 我同意这样的解读。

十八大报告的第五部分标题为 “坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革”，专门对我国政治体制改革的现状及历史发展做了概括性梳理，并有这样的表述：“政治体制改革是我国全面改革的重要组成部分”，“坚持走中国特色社会主义政治发展道路，积极稳妥地推进政治体制改革”，“积极借鉴人类政治文明有益成果，绝不照搬西方政治制度模式。”

从这些表述中可以看出以下几点：

第一，改革者对于政治体制改革有共识，认为政治体制改革具有充分的必要性及紧迫性；二是改革者认为政治体制改革和其他领域的改革息息相关，是全面改革的一部分；三是为如何对待西方政治制度模式定了调性，即“可以借鉴，绝不照搬。”四是确定了政治体制改革的步调，即态度要“积极”，步伐要“稳妥”。通观全文，更主要强调的应该是“稳妥”，不能激进，更不能冒险。

三、改革开放以来，我国政治体制改革在党的代表大会上的表述和解读

从1976年粉碎“四人帮”直到现在，改革开放30多年，政治体制改革也历经曲折。在这30多年中，可以以苏东剧变和国内“6.4风波”事件为分界点，将中国政治体制改革路程分为两个阶段。在这两个阶段中，党的核心领导层对于政治体制改革的提法及重视程度均有不同。

第一阶段：结束文革——90年代初

粉碎“四人帮”后，经过十一届三中全会，从1979年，中国进入改革开放新时代。这一阶段，一大批在文革中受到不公正待遇的中央领导人恢复领导职位。他们充分意识到权力过分集中带来的危害。邓小平曾指出，“党和国家的领导制度以及其他制度，需要改革的很多。”但“总病根”则是“权力过分集中”。 所以这一时期的核心任务是拨乱反正，破除权力过分集中的问题。

在党的十一大和十二大时期，对于国内政治体制的弊端有所认识，但是没有专门提出“政治体制改革”。直到1987年，党的十三大召开，“政治体制改革”在十三大报告中被正式提出，并单独作为一部分进行阐述。其中有这样的内容：“我们这次大会的中心任务是深化改革”，“党中央认为，把政治体制改革提上全党日程的时机已经成熟。”“现代化建设……需要安定的社会政治环境，决不能搞破坏国家法制和社会安定的‘大民主’。”“决不能……照搬西方的‘三权分立’和多党轮流执政。”

这些表述表明，在具有政改共识的前提下，在我国政治体制改革最初设计的时候有几点是明确的：“应该改”、“要谨慎改，不搞大民主”、“不照搬西方模式”。也就是说，政治体制改革从开始就规定了改革的“方向”和“禁区”。 这个“方向”和“禁区”也是后来政治体制改革一直难有大的突破的初始原因。

然而，就在中央核心集体对于政治体制改革共识明显，态度明确，准备大力推进的时候，国际国内时局却出现了大事件。国际上发生了“苏东剧变”，社会主义阵营被分化、瓦解，共产主义在绝大多数社会主义国家宣告失败，转而走向民主发展道路，尤其是苏联的解体，对国内政治意识形态领域影响很大；国内在1989年发生了“六四”风波，风波前后出现批判资产阶级自由化的浪潮。受国际国内政治事件的影响，国内的核心领导集体开始小心谨慎，警惕国际社会的“和平演变”，甚至在政治道路上开始变得相对保守起来，中国的政治体制改革进程开始出现转折性变化，直接体现就是在1992年党的十四大报告中重点只提经济体制改革，对于政治体制改革的内容提及很少，这和十三大报告中对于政治体制改革的重点阐述形成鲜明对比，也从侧面反映了核心领导层的谨慎态度。

第二阶段：党的十四大至今

在国内外政治大事件发生的时候，国内出现了“左”和“右”两种思潮，尤其是“左”的思潮，想要否定改革开放的成果，回到“以阶级斗争为纲”的老路上去。1992年，邓小平在南巡讲话时，对这些社会思潮进行了纠正，认为发展社会生产力仍是当前最主要任务， “一个中心、两个基本点”的基本方针不能变，从而在社会发展的重要关头，稳住了大方向。在这次南巡讲话时，邓小平还提出，“改革开放胆子要大一点”。但这里的“胆子大一点”主要指的是国内的经济发展道路，而不是十三大上提出来的政治改革道路。

南巡讲话后，在接下来的的十四大报告中，可以看到报告内容重心发生了很大变化，重点放在经济体制改革上，对政治体制改革提及不多，偶有论及，也态度保守，如“政治体制改革的目标，是以完善人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度为主要内容，发展社会主义民主政治。”

十四大后，和经济体制改革的大刀阔斧相比，政治体制改革显得相对滞后。在随后的十五大、十六大、十七大、十八大报告中，对于政治体制改革的提法更多的是一种历史性的“提法”延续，创新性及突破性都不够。

四、我国政治体制改革的难点分析

随着社会民主化进程的发展，政治体制改革是大势所趋。和经济体制改革可以“普惠”“皆大欢喜”的结果不同，政治体制改革必然要触动一部分人的利益，因此，阻力可想而知，具体可以概括如下：

1、从客观层面来说，在理论约束和制度约束下，政治体制改革空间有限。十八大报告中提出，中国未来的发展方向是“中国特色的社会主义”，在发展的过程中要坚持“中国特色社会主义制度”，尤其是根本政治制度和基本政治制度，以及建立在这些“政治制度”之上的政治体制要坚持。而这些提法都是对十三大报告中有关政治体制改革内容提法的一脉相承和延续。在这样的大前提下，政治体制改革不能从制度设计的源头改，改革者不能对国家的政治制度进行结构性设计，只能在执行层面进行微调，说明政治体制改革的空间有限。

2、从主观层面来说，既得利益集团缺乏改革动力。经过三十多年的改革开放，国内经济体制改革取得成效，经济迅猛发展。由于国内权力过分集中的政治体制，权力和资本相结合，形成了权贵资本。这部分人掌握着权力和资本，获得巨大收益，从主观上缺乏改革动力。 

3、政治体制改革将会呈现被动式、渐进式前进，改革进度缓慢。执政者需要面对社会发展的现实与汹涌的社情民意。从社会发展现实的层面来看，经济体制、社会体制等各项领域的改革在进行到一定程度时，都要受制于政治体制改革，政治体制不改，会对其他领域改革造成障碍和阻力，影响社会发展。从社会公众的角度来说，根据政治的“公共性”理论及马斯洛人的需要层次理论，在经济快速发展，公民实现基本需求的前提下，希望能从政治的旁观者变成政治的参与者。现有的政治体制是“代表大会制”，仅有少数人能直接参与到政治事务尤其是民主选举当中，这样的体制不能满足社会绝大多数人的参政需要。在这二者的交织作用下，执政者会考虑从社会最热点、公民最需要的点着手，进行被动式、渐进式的改革。而这种被动式、渐进式的改革必然进展缓慢。

4、和“改革理论”相比，政治体制改革需要执政者有极大的“改革勇气”才有可能成功。目前已经进入了改革的“深水区”，如何把政治体制改革往下推进，至关重要。十八大报告中提出“全党要坚定这样的道路自信、理论自信、制度自信。”和这三个“自信”相比，报告中提出的“全党一定要勇于实践、勇于变革、勇于创新”这三个“勇于”意义更大！也是执政者需要面对的艰巨考验。