内部行政行为的可诉性探析-社科论文

内部行政行为中的奖励和处罚对相对人的影响截然不同。同样是上级指示，命令下级开除与提拔某人对其影响不可同日而语。即使是对相对人不利的内部行政行为，其不利的影响程度也有很大差别；这样一比较，我们就会发现有一类内部行政行为对相对人的影响明显与众不同，这就是对相对人有重大不利影响的内部行政行为，相对人诉与不诉的需求也就很明确了④。
一、内部行政行为的可诉性探析
从行政诉讼法颁布至今，对内部行政行为的可诉性争论就没停止过。现在被动司法已不能适应现实需要，因此提倡能动司法，过去的一些制度已不能解决当下的问题，所以强调制度创新。时至今日，虽然从行政诉讼法到司法解释依然明确规定内部行政行为不可诉，但此问题要从以下几方面分析：
（一）不可诉的主要原因
1．封建官本位思想。许多人认为内部行政行为在我国之所以不可诉，是因为特别权力理论。但我国内部行政行为不可诉的真正思想根源是我国本土千百年来固有的封建传统官本位思想，这种思想观念根深蒂固，民间至今还有“官前头、马后头”的戒言⑤。这是中国特有的国情，谈任何事情都绕不开它，离开此点，无论怎么讲都有隔靴搔痒之感。
2．行政机关的反对。行政机关希望权力扩张，不愿受限是天性，我国也不例外。当年制定行政诉讼法时就有几百官员联名上书中央明确表示反对，最终不了了之。反对内部行政行为可诉的主要声音依然来自行政机关，行政机关认为诉讼会影响其权威和效率，其内部问题内部处理是天经地义的。
以上两点是内部行政行为不可诉的主要原因，基于此还有一些表面理由如：公务员法、公务员处分条例和监察法等法律法规对内部行政行为已规定了系统的行政救济措施，没必要再纳入诉讼程序⑥。
（二）可诉的主要理由
1．理论依据。行政法的平衡论认为，行政法是平衡公益与私益的法；服务论认为行政职权的行使不得超越法律授权的范围，更不得对人民的自由和权利造成侵害；控权——平衡论认为，平衡是公共利益与个体利益均至最大值时的状态。行政诉讼制度是控制行政权、平衡各方利益的有效手段。公务人员具有双重身份，也是劳动者和公民，因其公务人员身份，要承担比一般公民更繁重的义务。公务人员以其财产和人身最终为其职务行为承担责任，义务显然是很重的，但其权利被内部行政行为侵害时连一般公民都有的诉权都没有，公益和私益明显是不平衡的。
2．现实需要。存在决定意识，将内部行政行为纳入诉讼的最大理由就是现实需要，主要表现在：
第一，现实中很多行政侵权行为需要司法救济。据最高人民检察院材料显示，有很多举报人受到打击报复，其中相当部分是行政机关领导人滥用权力授意领导班子集体讨论做出行政决定，用貌似“合法”的内部行政行为手段，对内部举报人进行“隐性打击报复”；有些行政机关把对内部人员的经济处罚作为推动工作的“杀手锏”；上级机关及其领导对下级机关的工作指示也有很大的随意性，如此多的行政处分行为，难免其中有些是不准确的，从而对公务员的权利造成侵害。
第二，现有救济途径不顺畅。现行法对内部行政行为可诉性救济途径有限，对公务员内部处理的救济只有向原处理机关申请复核，向同级公务员主管部门、上级行政机关和监察机关申诉的内部途径，不受司法审查，也未纳入国家赔偿。权力只在行政机关内部封闭运行，成为名符其实的“家法”，对相对人很不公平，在法律制度上也不平衡。
3．思想改变。新中国成立以来，我们努力破除官本位思想，行政诉讼法施行20年来，全国法院审理了大量的行政案件，尽管其审理还有许多不尽人意之处，但还是取得了较大的、的进步。制定行政诉讼法时，将内部行政行为排除在受案范围之外的立法理由是“为了保障行政机关有效地行使行政职权”，同外部具体行政行为纳入诉讼已20多年并未影响行政机关的权威和效率一样，将内部行政行为纳入诉讼，也不会影响行政机关的权威和效率，反而会促使其依法行政，树立更高的权威。因为行政机关不可能在诉讼中全都败诉，对合法适当的行为法院就会维持。从整体上看既支持了行政机关依法行政，又维护了相对人的合法权益，一举两得。
4．经验借鉴。现代国家大多数都对内部行政行为规定了一定的司法审查程序，体现了司法最终救济原则。特别权力关系理论历来不为英美法系国家所采，如美国公务员对人事行政行为不服，经向考绩制度委员会申诉之后，可依《美国法典》第7703条的规定向法院起诉；法国规定公务员可以通过诉讼向法院请求保护，如部长拒绝给予公务员根据法律和条例规定应得的报酬，该公务员可以提起完全管辖或越权之诉；德国公务员法已将任命、命令退休等行政行为规定为可诉的行为。
综上所述，从我国现实出发，提倡能动司法和扩大行政诉讼受案范围是必然趋势，我国行政诉讼制度草创时期必须考虑的一些因素已不存在，内部行政行为的可诉既有现实需要又有理论支持，还有国外经验可鉴，将内部行政行为纳入诉讼时机已成熟，修改行政诉讼法时对此应充分考虑。
三、内部行政行为如何可诉
将内部行政行为纳入诉讼，无论是理论层面还是实践层面都有很强的可操性。总的来说，要做到以下几点：
(一)明确受案范围
内部行政行为的情况复杂，要具体问题具体分析。既要保护相对人的合法权益，又要确保行政机关依法有效地进行行政管理，这就要正确处理审判权与行政权的关系，不能使审判机关代替行政机关行使权力。内部行政行为全部不可诉不行，全部可诉不现实也不必要，只有对部分即对相对人有重大不利影响的内部行政行为可诉亦即有限可诉才较为合理可行，这应该就是我们目前寻求的“平衡点”。