浅析行政承诺诉讼

现阶段行政承诺的法律救济方面无疑主要有两个途径，一个是行政途径，即行政复议。第二个途径是司法途径，即行政诉讼。行政诉讼是指法院应公民、法人或其他组织的请求，通过法定程序审查具体行政行为的合法性，从而解决一定范围内行政争议的活动。由于行政诉讼在解决行政承诺纠纷等行政争议上具有权威性、终局性等特点，因此，以下就对行政承诺的诉讼救济作一探讨。
一、行政承诺的可诉性分析
行政承诺要通过诉讼解决，首先必须具有诉之利益，诉之利益是指权益受到侵害或者发生纠纷时，需要运用诉讼予以救济的必要性。行政承诺是一种新型的行政活动方式，是行政主体在法定权限范围内自我设定义务，对相对人许诺条件成就时为或不为一定行为的行政行为。它是一种授益性行政行为，必然会影响到相对人的权利义务。比如在悬赏奖励性行政承诺中，相对人如果按要求做出了某种行为，而行政机关不践诺的话，相对人利益受损是必然的。这时就可以通过诉讼解决，没什么争议。行政承诺的诉之利益归根到底是相对人信赖利益的保护。行政承诺经过一定的程序对外公布生效后，相对人就会产生一定的信赖利益，行政承诺内容包括实体方面和程序方面。当相对人在条件成就时请求行政主体履行行政承诺时，如果行政主体违反自己的承诺，就会使产生信赖利益的相对人在实体上本应获利的没有获得；本应在程序上减少成本，提高效率的却成本加大。有权利就有救济，相对人利益受损，就必须给予其诉讼救济的机会。另一个我们必须考虑的问题是，行政承诺争议是否属于行政诉讼受案范围？我国现阶段在行政诉讼受案范围方面明确排除了九种行为，即关于国防、外交等国家行为；抽象行政行为；内部行政行为；终局行政行为；公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；民事调解行为和民事仲裁行为；行政指导行为；重复处理行为；对行政相对人的权利义务不产生实际影响的行为。根据《行政诉讼法》及《若干解释》的有关条文规定，上列九种行为不属于人民法院的受案范围。其实现在在行政诉讼的受案范围方面我们可以理解一句话，即凡未被排除的其他直接影响行政相对人权益的行政行为，都可属于人民法院的受案范围。多数行政承诺是通过行政规范的方式设立的，在执行时变为具体行政行为。现在如果对行政承诺提起诉讼，只有在行政承诺具体于特定的人和事，变为具体行政行为时，才可以提起，法院才会受诉，因为我国现阶段不允许对抽象行政行为提起诉讼。笔者相信我国行政诉讼的受案范围一定会扩大，抽象行政行为以后会变为可诉的行政行为，那时行政承诺的可诉范围和深度就会随之扩大，加深。
二、行政承诺诉讼的分类
通过对行政承诺的可诉性分析和从行政争议的角度看，行政承诺诉讼大体可分为以下几类：
1．请求行政主体履行行政承诺之诉。当行政主体依一定的程序设定出行政承诺，通过一定的形式公布行政承诺后，相对人在条件成熟时可以要求行政主体履行所做的承诺。如果行政主体不予履行，相对人就可以向法院提起行政诉讼，要求行政主体及时履行所做的行政承诺，这就是请求行政承诺履行之诉。比如，行政相对人通过诉讼要求工商局及时履行举报假冒给予一定金钱奖励的承诺。因为承诺内容既包括实体方面又包括程序方面，所以相对人不仅可以对实体性行政承诺提出履行请求，也可以对程序性行政承诺提出履行请求。
2．请求确认行政承诺违法或请求撤销行政承诺之诉。当行政承诺作出并公布以后，行政相对人如认为行政主体的此项行政承诺影响了或即将影响自己的合法权益，或公共利益或不合法时，相对人向法院提起行政诉讼，要求法院确认该承诺违法或撤销该行政承诺之诉，被称为请求确认承诺违法或撤销承诺之诉。比如，某县计生委做出一项承诺，只要交上5万元，就可以不执行国家计划生育政策，相对人就可依此向法院提起行政诉讼，请求法院确认此项承诺违法，当然这里的法是作广义理解。
3．请求行政主体因违反行政承诺而予以赔偿之诉。行政主体如果诺而不践，越权承诺，加害承诺或由于行政主体自身的原因导致承诺被撤销、被确认违法，因为以上而遭受权益损害的相对人向法院提起行政诉讼，请求法院判决行政主体予以赔偿的诉讼，叫因承诺而遭受损害的赔偿之诉。
三、行政承诺诉讼的原告
行政承诺诉讼中被告很明确，而与之相比，原告由于现阶段立法的原因，导致一些问题的产生。行政承诺诉讼的原告与我们上面探讨的行政承诺的可诉性关系密切。我国现阶段的行政诉讼原告范围很窄，只有那些因行政主体的具体行政行为影响到权利义务关系的利害关系相对人，才有资格提起行政诉讼。行政承诺一般通过行政规范文件的形式向社会公布，只有作用于特定的人或事时才转化为具体行政行为，以现在的立法规定，只有这时才能提起行政承诺诉讼。笔者认为，只有通过立法改革，重新在立法上明确原告的资格范围，扩大原告的资格，扩大行政诉讼受案范围，才能在行政承诺诉讼中更好的保护相对人的合法权益。不管是抽象行政行为还是具体行政行为，只要该行政行为对相对人的权利义务造成了影响，相对人就有资格提起行政诉讼。同时，我们也应该借鉴国外的做法，引入公益诉讼制度。行政诉讼的这些问题解决了，相应的制度建立了，与之适应，行政承诺诉讼才能真正的维护相对人的权益，发挥它在保护相对人信赖利益，树立政府信用形象，弥补行政主体与相对人间的争议，更好的实现行政管理目标方面的价值。
四、行政承诺诉讼的救济方式
与行政承诺诉讼的分类相一致，笔者认为，行政承诺诉讼的救济方式也分为三种：
1．行政承诺继续实际履行。行政主体不履行行政承诺一般分为两种：一是诺而不践，是指一个合法有效的承诺生效后，在一定合理期限内，行政主体明确拒绝践诺或以不作为表明其在期限届满或践诺条件满足时不履行承诺的情形。二是不完全履行承诺行为，与违诺行为不同的是，不完全履行并未完全拒绝履行，而是履行部分不完全或不符合承诺约定。当在这两种情况下，相对人提起行政承诺诉讼时，如果行政主体继续履行行政承诺还能满足相对人的预期利益，即如果还有继续实际履行承诺的可能性时，应该采用行政主体继续履行行政承诺的方式来对相对人予以救济。
2．确认承诺违法或撤销承诺。当行政相对人向法院提起请求确认行政承诺违法或请求撤销行政承诺之诉后，法院查明承诺确实违法，除了为公共利益以外，法院可通过确认承诺违法或撤销承诺的方式给相对人权益救济。