浅析我国餐饮企业食品安全行政执法状况

为了保障餐饮企业的食品安全，我国对餐饮企业尤其是新办证单位的准入有着严格的许可程序、标准和规范。目前，上海对小型餐饮企业的准入许可是比较高的，例如设置熟食卤味配制、裱花操作专间，采用化学消毒的需要设置3个以上水池等等，但是设施设备到位，并不意味着不存在食品安全隐患，而恰恰是很多食品安全事件的原因都是因为觉得硬件条件好，就疏于监管才导致发生食物中毒或食品安全事件。此外，在执法思维上也存在着重事后追究轻事前防范的问题。事后追究是在不利后果发生后才启动相应的应急预案，保证损害结果不再继续扩大，但对已经发生的损害结果已无能为力，而事前防范不同，它可以把一切不利因素消灭在萌芽状态，防患于未然。正是执法思维中一贯的局限性，导致了监督执法重审批轻监管，重事后追究轻事前监管，也使食品安全执法工作长期处于被动状态，总是疲于应付，充当救火消防员的角色。
一、完善我国餐饮企业食品安全监管执法的构想
（一）完善《食品安全法》关于餐饮企业食品安全监管的规定
《食品安全法》在社会公众、专家、媒体的“千呼万唤”中终于出台，这部法律对健全和完善我国食品安全法律制度有着极其重要的意义，从“卫生”到“安全”，虽然是两个字的差别，但确实是对食品监管理念上的巨大转变。《食品安全法》摒弃了一些旧的制度，将涉及生产、流通、餐饮消费等各个环节方面的规定在一部法律中体现，也首次以法律条文的形式规定了食品安全风险评估制度、召回制度、“一赔十”的赔偿原则等新的内容，然而匆忙出台的《食品安全法》在实际操作过程中也暴露出不少问题，影响到行政执法工作的正常运作，尤其是餐饮服务企业监管方面。
《食品安全法》实施后，食品药品监管部门对餐饮企业进行行政执法的过程中，常常遇到“执法无据”的情况，实施了10多年的《食品卫生法》中有很多法律条文已经被监管部门和餐饮企业所认可，在实际执法过程中操作性强，监管效果好，但是新出台的《食品安全法》中却没有了这些规定。除此之外，《食品安全法》还存在着有违法条款，但没有处罚依据的情况。例如：餐饮企业食品加工操作区域环境脏乱不堪、食品从业人员个人卫生状况差等等都只有违反的条款，没有处罚依据，执法人员在实际执法中只能不断地督促餐饮企业整改，并发出责令改正通知书，然而收效甚微。我国应当对现有的《食品安全法》所暴露出来的问题及时进行修订和调整，对于原《食品卫生法》实施中行之有效的监管措施，在不违反《食品安全法》的前提下，将其纳入地方性法规，或者可以根据各地方的实际食品安全现状，通过地方立法来完善《食品安全法》中的空白点。
（二）加速建立食品安全标准体系
食品安全标准是我国食品安全法律法规体系的重要组成部门，也是食品药品监督管理局对餐饮企业进行监督执法的重要技术依据。目前我国发布的涉及食品安全的国家标准大概有1800项，食品行业标准大概有2900项，其中强制性国家标准有634项，但与美国、欧盟等世界发达国家比较，我国食品安全标准体系的发展还“任重道远”。有很多食品标准已经无法满足监管执法的需要，甚至还有不少标准已经被废弃多年不使用，使得监管部门在监督执法中无所适从，因此尽快建立完善的食品安全标准体系迫在眉睫。
第一，清理整合现行的食品安全标准。目前我国食品安全标准交叉、重复和自相矛盾的现象较多，尤其是食品药品监管部门对餐饮企业的食品进行监督抽检时，面对各个部门制定的标准不知道应该使用哪种标准才能得到最准确的结果。第二，根据食品技术的进步及时更新食品安全标准。技术人员在制定标准时往往很难知道某种食品的技术今后会发生怎样的改革或者添加何种非法物质，因此标准总是会存在一定的不足与缺陷，一旦发现问题后，就要及时的更新食品安全标准，使行政执法人员有法可依。第三，制定食品安全标准要科学合理。制定食品安全标准的最终目的是为了保障人民群众的身体健康，不能仅仅因为目前的整体产业状况、单纯地谋求经济利益就牺牲人民群众的身体健康。例如国家新出台的《生乳安全标准》将蛋白质的含量从原来的每100克含2.95克下降到2.8克，每毫升牛奶中的菌落总数也由原来的50万上升到了200万，为了保证奶农的利益而破坏了制定食品安全标准的初衷，使得原本标准就不高的《生乳安全标准》现在更是“一降再降”。
（三）推行预防为主的监管理念
长期以来，我国对餐饮企业的监管存在注重事后追究，疏忽事前预防的问题，因此只有改变原来的执法思维方式，推行预防为主的监管理念才能从根本上减少食品安全事件的发生。发达国家目前都采用了先进的HACCP原则即危害分析和关键控制点原则，对餐饮企业食品加工烹制的每一个过程进行监视和控制，从而降低危害发生的概率。
我国餐饮企业整体水平较低，90%以上多为小型餐饮企业，存在着食品加工条件差、卫生意识差，从业人员整体素质较低等诸多问题，通过实施HACCP原则可以完善原来的管理模式。《食品安全法》在第二章中全面阐述了食品安全风险监测和评估内容，第33也规定了“国家鼓励食品生产经营企业符合良好生产规范要求，实施危害分析与关键控制点体系，提高食品安全管理水平”，这为我国对餐饮企业实施HACCP原则提供了法律上的保证。但是，中餐加工方式比较复杂，如何引导餐饮企业自愿实施HACCP原则，以及HACCP原则在中国餐饮企业中如何良好运用都需要行政监管部门不断地研究和完善。
推行预防为主的理念，也需要监管部门切实转变监管方式，根据餐饮企业的风险等级来确定监管的频次，将风险因素消减在食物链的前端。比如，目前上海对集体供餐单位、中心厨房等重点监管单位推行24小时的摄像监控系统，通过在食品加工区域安装摄像头，对食品从业人员的加工操作过程进行全程监管，完善食品安全监管手段，注重“事中监管”，强调全过程监管，更是履行“预防为主”的重要方法。
（四）完善食品安全各执法部门间的协作机制
《食品安全法》明确了分段监管的模式，由国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，质监、工商和食品药品监督部门分别对生产、流通和餐饮消费环节进行监管，因此造成了“多头监管”的局面，也无形中增加了食品安全各执法部门间协调合作的监管成本。
餐饮消费环节是食物链中的最后一个环节，一旦食品药品监管部门在行政执法的过程中发现问题食品，不仅要及时对问题食品采取控制措施、追踪溯源，也应该将问题食品的详细情况通报给工商或质监部门，以便全面控制问题食品，尽快查明原因，避免食品在生产、流通或消费环节中再次出现同样问题。
“多头监管”的局面常常会出现监管职能交叉或监管模糊地带，也需要食品安全各执法部门及时沟通，互相协调，互相配合，本着对老百姓负责的态度，不推诿、不回避，共同解决食品安全监管难题。例如无证餐馆的取缔工作，单靠食品药品监管部门或者工商部门都难达到预期的效果，如果两个部门联合更或者连同街道、公安、城管等各个相关执法部门开展联合执法，既整合执法资源将各部门的执法力量集中到一起，解决单个部门执法力量不足的问题，又能增强执法威慑力，确保执法效果。所以，为了缓解分段过细带来的协调难题，必须建立和健全食品安全各执法部门间的协作机制。
（五）落实执法信息公开制度
目前，餐饮食品安全信息大多都由食品药品监管等相关执法部门、检验机构、餐饮企业等掌握，以至于人们在选择餐馆、饭店时常常不知所措，不知道每家餐馆、饭店的食品安全状况，然而一旦某种食品出现安全问题，大家就会“闻之色变”。目前，很多的餐饮食品安全事件都是由媒体曝光，如果监管部门信息发布稍晚，就会引起大家无休止的猜测，使执法部门处于被动状态，发布的任何信息都会遭到公众的怀疑。
《食品安全法》第82条规定了国家要建立食品安全信息统一公布制度，但太过于原则性。除了这些信息外，老百姓还想知道去哪些餐馆、饭店是放心的，食用哪些食品是安全的等等这些与老百姓生活密切相关的信息，但是这些信息执法部门往往都没有对外公布。所以，监管部门除了定期公布法律的规定信息外，还应该对监督执法中的部分信息予以公开，主要包括行政执法部门对餐饮企业监督检查时发现的食品安全问题，餐饮企业食品安全状况的等级、执法部门对餐饮企业的监督抽检情况、处理举报投诉等内容，将这些信息张贴在餐馆、饭店的醒目位置，使社会公众及时了解食品安全动态，根据监管部门发布的信息选择餐馆、饭店就餐。此外，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”，要求行政执法部门定期公开食品安全信息，也是对行政执法部门的有效监督，使行政执法部门在公众的“监视”下开展监督执法，进一步促进规范、科学执法。