推进海峡两岸对接合作之法律完善的主要思路

（一） 完善海峡两岸文化产业对接合作的法律 体系
海峡两岸文化产业对接合作是两岸经贸交流的高级形态，而法治路径是确保两岸文化产业对接合作规范有序推进的必然选择。为了将两岸文化产业对接合作纳入法治化轨道，就必须在宏观规则供给层面确立相对完善的法律体系。为此，从大陆方面而言，笔者以为应特别注重如下方面法律的改良完善。
1. 著作权法的改良完善
第一，适当扩大纳入《著作权法》保护的作品范围。由于文化产业发展过程中，具有原创性的企业会涉及到各类实用艺术产品。为了健全对这类工业与艺术融合之特殊产品的法律保护，可借鉴部分发达国家的有益经验，将实用艺术产品以明示列举方式明确规定为《著作权法》保护的作品范围。此外，适应当代网络信息传媒业的飞速发展，应将网页这一新型信息媒介亦明确列示为《著作权法》所保护的作品。
第二，将计算机软件与网络信息传播权的具体法律规定纳入《著作权法》中。当代社会已迈入数字信息化时代，计算机软件成为这一新型经济业态中一种极为重要的作品。而网络信息传播权亦成为数字信息化时代新型的著作权邻接权。两岸文化产业对接合作进程中，计算机软件将是重要的文化产业研发成果，网络信息传播权亦是文化产业走向市场的重要渠道。然而，如前所述，我国目前对计算机软件及网络信息传播权仅以行政法规调整之，而行政法规的法律效力层级较低，在对外交往中容易让人产生法律保护不力的错觉。因此，建议在适当时机修订《著作权法》，将现行《计算机软件保护条例》《网络信息传播权保护条例》这两部行政法规中的规则条款经优选完善后纳入到《著作权法》中，籍此提升计算机软件及网络信息传播权法律保护层级，促进两岸文化产业对接合作在信息化时代的良性发展。
2. 税法的改良完善
其一，税法表现形式上的完善。目前，与海峡两岸文化产业对接合作相关的税法较为苍白零散，法律层级不高。这种现状与促进两岸文化产业对接交流合作的客观要求不相契合，且有悖于宪政社会税收法定主义的课税原则。故此，大陆方面应适时启动现行税法体系的修订，最高立法机关应将增值税、营业税等主体税种纳入立法议程，择机出台具有高层次法律效力的《增值税法》《营业税法》，将近年来实践中证明合理有效的促进文化产业发展和两岸文化产业对接合作的税收政策吸纳到前述法律之中，改变多年来仅靠国务院出台的《增值税暂行条例》《营业税暂行条例》这类行政授权法规及部分税收政策性文件征税的不合理现象，从形式上对现行税法体系进行完善。
其二，税法实质性内容的完善。为了发挥税收的宏观调控功能，促进两岸文化产业对接合作在一个宽松、健康的税收环境里深入发展，需要在税法实质性条款中设定合理、优惠的税制予以引导。
一是扩大文化业中适用增值税的项目范围，增加增值税进项抵扣。增值税系晚近出现的一种较为科学的流转税，其逐环抵扣、仅对增值额征税的基本特点适应现代产业分工的发展潮流，具有进步意义。2012年之前，在文化业中仅有动漫软件企业、出版印刷发行企业等适用增值税。自2012年起，在全国部分营业税改征增值税试点地区的文化创意服务企业亦适用增值税。但总体而言，文化业适用增值税的范围仍然偏窄。为此，建议以两岸文化产业对接合作为试点，通过修订增值税相关税收法律规定，扩大文化业中适用增值税的项目范围。比如，广播影视业可普遍适用增值税，不管是广播影视节目的制作、发行的企业，还是传输、放映的企业，都可纳入增值税的课税范畴。其次，结合文化业的行业特点，增加增值税进项抵扣。按现行《增值税暂行条例》及其实施细则规定，只有购进货物、固定资产、生产性劳务所承担的增值税进项税额才能纳入增值税进项抵扣范围。而文化企业中，知识产权等无形资产在成本支出中的占比更大，为了更好地扶持这类企业的发展，应规定其外购知识产权等无形资产亦可按一定比例（如外购金额的3%）作为进项扣除。如此，将完善文化业的增值税进项抵扣环节，健全文化业增值税制，进而推动两岸交流合作中先进文化产业的发展。
二是完善文化业中的企业所得税优惠政策。首先，对新办文化企业应普遍适用企业所得税“三免” 政策待遇。根据《关于文化体制改革试点中支持文化产业发展若干税收政策问题的通知》（财税【2005】2号文）第一条规定：“对政府鼓励的新办文化企业，自工商注册登记之日起，免征3年企业所得税。”该规定执行期限为2004年1月1日至2008年12月31日。此后，《关于新办文化企业企业所得税有关政策问题的通知》（国税函【2010】86号文）中又规定：“对2008年12月31日前新办的政府鼓励的文化企业， 自工商注册登记之日起，免征3年企业所得税，享受优惠的期限截止至2010年12月31日。”上述税收政策性文件的规定存在不足之处，其一是优惠期限自工商注册登记之日起，不顾及企业实际盈利状况，难以起到有效的扶持作用。其二是政策执行期限偏短，最长仅截止至2010年12月31日，等于说自2011年1月1日起新办文化企业就无法适用上述政策了。故此，建议国务院在合适的时候修改现行的《企业所得税实施条例》，在修改后的条例中规定：对政府鼓励的新办文化企业，自实际盈利年份起，免征3年企业所得税。而且，上述这一条款不应再设定执行截止期限。
其次，对开发、发行拥有自主知识产权产品的原创性文化企业适用15%的企业所得税率。我国现行《企业所得税法》规定，企业所得税正常税率为25%，但经认定拥有核心自主知识产权的高新技术企业可适用15%的优惠税率。由于税率从低是一种最为强效的税收扶持措施，为了促进两岸文化产业对接合作，建议由财政部、国家税务总局根据《企业所得税法》立法精神及其中的授权条款，制定相关的企业所得税行政规章，对两岸文化产业对接合作中开发、发行拥有自主知识产权产品的原创性文化企业，如广播影视节目创制、动漫产品研发等，参照高新技术企业规定，对其适用15%的企业所得税率。
3. 适时出台文化产业振兴发展的专门法律
海峡两岸文化产业对接合作是在新时期经济结构转型升级、着力发展文化产业这一宏观背景下进行的。如前文所述，近年来大陆方面出台了一系列文化产业振兴发展的政策性文件。然这类政策性文件灵活有余但稳定性、可预期性、规范性不足，与市场经济法治建设目标有所悖离。而且，发展文化产业、建设社会主义文化强国是一个长期的战略性目标而非短期突击即能完成的任务，为此，必须在国家层面对之有个相对稳定、理性的法律制度设计。“稳定性与制度化的规则有利于产业的良性发展，法律正具有以上特征。”[10]为此，我们应借鉴韩国、我国台湾地区的文化产业立法经验，吸纳近年来已出台的文化产业政策中的合理规定，基于现代法律创制原则，制订一部《文化产业振兴法》。以该法的出台为契机，为新时期文化产业的良性发展提供法制保障，也为海峡两岸文化产业对接合作提供高位阶的法律规则支持。
（二） 营造法治环境，健全机制体制，确保法律规则执行到位
“法立而不行，与无法等”。 [11]在海峡两岸文化产业对接合作进程中，“有法可依”仅是其中一项前提条件，真正要实现法治化目标，还应“有法必依、执法必严、违法必究”，确保已出台的法律规则执行到位，而非一纸空文。
1. 培育法治意识，提高主体对依法办事的主动认同
人是主体，是社会运行的主宰者。法律规则要得到持续有效执行，惟有主体对之确实的体会认同才能实现。由于数千年来的人治文化传统，使得大陆民众法治意识偏于薄弱。所以，要建设社会主义法治国家，也为了海峡两岸文化产业对接合作沿着法治化路径推进，必须不遗余力地在全社会弘扬法律文化，培育法治意识，提高主体对依法办事的自觉认同。为此，首要的是作为公共事务管理者的行政机关及其公务员在行政管理、行政执法环节，要确实依法办事，杜绝权力寻租，高效透明地为公众提供行政服务，涤除“潜规则”的泛滥滋生。如果作为社会主轴的行政机关及其公务员能带头守法，践行法治，将会起到“其身正，不令则行”的示范作用。而要做到这一点，一方面要强化公务员队伍的建设，健全其录用及在职管理督导机制，缔造一支高素质、具备现代法治意识及职业精神的公务员队伍。另一方面要充分运用现代信息化手段，将行政活动的各个环节程序化、公开化、透明化，借助“阳光政务”，健全监管机制，杜绝私底下的违法交易行为。其次，要完善强化法律惩罚机制，确实做到“执法必严、违法必究”，无论是当权者还是普通公众，只要触犯法律，都将得到应有的惩罚。从法律经济学角度而言，人是利益的主体，是理性的经济人，如果法律惩罚机制能使违法的风险和成本远高于守法的可得利益，法之实施就有了制度性保障。
2. 健全参与合作企业的法律事务组织机构和执行机制
第一，建立健全必要的企业内设法务机构。两岸虽同属一个中国，但目前有两套同时并存的法律体系在发挥功效。参与海峡两岸文化产业对接合作的企业，由于在运营中会面临诸多法律问题，而这些问题又大多具有文化行业特殊性及跨区域法律适用的复杂性，因而有必要建立专门的企业内设法务机构来处理应对上述法律问题。为了适应21世纪知识经济时代文化产业发展需要，该种机构应克服传统企业机构设置上“科层制组织”的弊端，力求压缩管理链，趋向扁平化，突出专业性。为此，应强调知识型员工即专业法务人员在本机构的核心作用，机构可设一法务总监，其下配置若干业务精湛的高级法务主办，每一主办结合自身专业背景组织若干人员成立专业委员会——即管理学中的“簇群”主攻某一领域法律事务。实际处理企业法律事务时，由这些法务主办作为项目负责人挑选人员组成项目组——即西蒙斯提出的“自我管理型团队”[12]来承办之。通过这种专家司职而又相对灵活的方式，打破以往衙门行政作风，从而使企业法务机构具有更高效能，更好地发挥其处理两岸文化产业对接合作法律实务的核心作用。
第二，建立健全企业经营决策中的法律评估核查机制。从管理学角度而言，凡有决策，必然伴随着一定的风险。为此，必须建立健全决策中的风险评估防范机制。对涉足两岸文化产业对接合作的企业来说，从对接合作开始直至后续运营，会面临一系列重大的经营投资决策。对这些决策，除了进行惯常的经济、财务风险评估分析之外，亦得调动自身法务人员，必要时包括利用外部法律服务机构力量，对照海峡两岸文化产业投资的相关法律规定，进行深入的法律调查分析，评估其是否合法、是否存在重大法律争议风险，并据此形成书面的法律可行性分析报告及建议，企业的管理层须在深入把握法律可行性分析报告及建议的基础上才能最终作出相应的决策。通过上述这一法律核查机制，来有效防范两岸文化产业对接合作的法律风险。
3. 夯实两岸文化产业对接合作的法律人才资源支持基础
两岸文化产业对接合作的法治化推进，其终极能动因素依赖于适格的法律人才资源支持。无论多么完善的法律体系、多么健全的法务机构及执行机制，离开了法律人才的正确操控都将无从谈起。因而，为了适应新时期两岸文化产业对接合作需要，必须追踪国际先进潮流，遵循人才成长规律，着力培养储备一大批能真正适应两岸文化产业对接合作法务实践需要的法律人才。
其一，已有法律人才职业素养的转型提升。以律师为代表的法律行业专职人员，是从事两岸文化产业对接合作法务工作的排头兵。因此，应当把握两岸互动大势，适应市场需要，进行职业细分，及时进行职业素养的转型提升，通过知识层面的求索与实务的磨练锻造出一批谙熟两岸文化产业及投资经贸法律、精通法律诉讼及咨询实务操作技能的专业律师，在此基础上，以点带面，最终培育出一支蔚然可观的法律职业人才团队。而对于企业内部的专职法务人员，有志于涉足两岸文化产业对接的企业，应以战略性眼光，建立一套人才开发考核激励机制，从外部压力因素和内部动力因素两大关键点入手，促进这些人员与时俱进，坚持不懈地学习掌握相关法律法规的最新变化，扎扎实实地提高法务实践技能，使之成为两岸文化产业对接合作的法治引路人。
其二，后备法律人才资源建设。高等院校的法学毕业生是两岸文化产业对接合作法律人才队伍的最根本储备资源。当前，全国范围内存在法学院系一哄而上、法科毕业生就业困难等突出现象。因此，高等院校的法学院系（尤其是处身于对台合作兴盛地区的高校法学院系）应认清形势，突出特色，调整办学培养方向，优化专业方向设置，着力兴办涉台法务专业。通过采取与台湾高校交流共办、与企业及司法实务部门对口合作的途径，改进教学实训模式，培育出一批具有现代法律职业精神，系统掌握知识产权、计算机软件、两岸文化产业及投资等专业法律知识，具备一定的司法实践技能的法学毕业生，使之成为能确实服务于两岸文化产业对接合作的法律人才后备资源。
注释：
① 例如，1999年国务院颁布实施的《台湾同胞投资保护法实施细则》中第十三条规定：“台湾同胞投资企业依照国家有关法律、行政法规的规定，享受税收优惠待遇。”
② 两岸文化产业对接合作中，可能涉及的税种主要是增值税、营业税、企业所得税等。相应地，大陆方面已出台的《增值税暂行条例》《营业税暂行条例》《企业所得税法》及其配套实施细则亦成为两岸文化产业对接合作活动中征税的税法依据。
③ 近年来，涉及文化产业的税收规范性文件，典型的有：《关于支持文化企业发展若干税收政策问题的通知》（财税【2009】31号文）、《关于文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业的若干税收优惠政策的通知》（财税【2009】34号文）、《关于新办文化企业企业所得税有关政策问题的通知》（国税函【2010】86号文）、《关于继续执行宣传文化增值税和营业税优惠政策的通知》（财税【2011】92号文）、《交通运输业和部分现代服务业营业税改征增值税试点实施办法》（财税【2011】111号文）。
④ 调查数据显示，截至2008年11月，全国共设立法学院系634所，法学本科在校生30万人左右，法律专科在校生达22万多人，在校法学硕士研究生达6万多人，在校法学博士生8500余人。另据司法部信息，截至2010年12月31日，我国执业律师人数已达到20.4万。