农村公路管理养护资金存在的问题及对策

农村公路是实现农村与城市连接的有效途径。加强农村公路养护有利于实现城乡一体化建设，同时也有利于实现乡村振兴工作，农村公路管理单位必须做好公路的养护工作，科学合理使用好养护资金。党的十八大以来，党中央对农村公路管理工作十分重视，并作出了“四好农村路”战略部署。截止2020年，我国已经达成了乡镇与建制村通硬化路、通客车这一目标，并在整个农村地区形成了公路联通网络，为农村发展起到了推动作用。农村道路建设是一项资金规模大、资金来源多、涉及面广的惠民项目。按照交通部统一的计划，2003-2015年度，我市新建的农村道路3500多公里，通过率100%。道路硬化4400公里，道路硬化100%。全市计划总投资269.85亿元.到2025年，农村公路的总里程将达到12580公里，基本实现了“内联内网，地位完备，功能完善；“快捷、高效”的现代化乡村道路已成为主干道路的集疏运基础网。当前，我市的乡村道路建设分为两期：一期“康庄”，即我市229个乡镇（街道）,4340个行政村。2003-2007年，我市共有成康庄高速公路3246.9公里、道路硬化3982.5公里，通村和通村硬化率100%，为全市400余万农民提供了便利，实现了市委、市政府和省交通厅的“村村通公路”目标。五年来，乡村道路的面貌发生了翻天覆地的变化。从2008年起，我市农村公路已步入第二个发展阶段，即将主要村道与干线公路、重要县公路和乡公路相衔接，从而为农村经济物流发展提供便利，改善农民出行条件，改善农村旅游和投资环境。自建成全国联网公路以来，全市共建成1430多公里的联网道路。人民群众把这一工程称为“德政工程，民心工程，致富工程，和谐工程”。虽然我市农村公路的建设已有长足的发展，但笔者通过对我市农村公路的专项工程的调研与调研，发现其在资金管理方面仍有不容忽视的问题

一、农村公路养护资金管理的含义与基本内容

农村公路建设完成投入使用后，由于使用年限及车辆磨损等原因，会导致公路及其配套设施产生一定的损害，为了保障农村公路的可持续发展，必须对其进行养护管理。农村公路养护管理主要包含公路日常养护、维修养护、改建及其配套设施的养护管理，如不做好农村公路养护管理工作，可能会导致公路瘫痪，使其丧失通车能力。在农村公路养护过程中，必然涉及对养护资金的管理。农村公路养护资金管理是指农村公路在养护过程中所花费的资金管控，其既包含对固定、流动及专项资金的管理，同时也包含资金的筹集与使用[1]。

农村公路养护资金主要来自政府拨款，其他渠道投资来源比较少，只能够作为辅助资金。政府财政每年会对农村公路养护资金具体需求作出年度预算，通过审核后为其拨款，作为国家支持农村公路养护的保障。另外，农村公路养护资金有一部分来源于企业和个人捐款，用于保障农村公路养护资金来源于不同渠道。而在资金使用上，农村公路养护资金遵循“统筹安排、专户储存、专款专用、强化监督”的原则，在此基础上统筹安排资金使用计划，实现公路养护资金的针对性支出，避免其与其他资金在使用时出现混淆，有利于养护资金充分体现其使用价值。因此，地方人民政府应当制定科学有效的养护计划，规范使用养护资金，拓宽养护资金的来源渠道，同时加强对资金的监督与审计，增强其管理效益，保障其发挥应有的作用。

二、农村公路养护资金管理存在的问题

（一）养护资金来源渠道单一

如前所述，我国农村公路管理养护资金的主要来源就是各级财政资金。其一，农村公路属于服务“三农”的公益性基础设施，不具有经营性，其在投资使用过程中不会向公众收取费用，因此无法收取过往车辆的通行费用，因此，无法获得社会资金；其二，在农村公路的附属资源上，确实可以引进投资或进行经营，但是受国家法律及政策的影响，难以实现市场化经营，无法获得投资收入。其三，除了政府投入外，农村公路养护资金还接受企业或个人的捐赠，但是由于宣传、实施过程中存在问题及相关主体的社会责任意识不强，通过此种方式获得的资金相对较少。

（二）农村公路养护资金管理不规范

农村公路养护资金管理制度为资金管理工作奠定了基础，尽管我国当前十分重视农村公路养护资金管理工作，但是从现有的政策与规定来看，没有密切联系农村的基本情况，使养护资金的管理与使用仍然存在一些问题。一方面，《农村公路养护管理办法》规定，农村公路养护资金需由县级制定养护计划并上报至省级，由省级批准下达。但是农村公路错综复杂、覆盖面广且各个路段的情况不一，给公路的养护带来麻烦，因此，交通主管部门在制定养护计划时无法完全兼顾到各个路段的实际情况，且养护计划要通过制定、上报、审批等漫长的周期，不利于养护计划的有效实施。另一方面，农村公路养护资金遵循“专户存储、专款专用”的使用原则，给交通运输管理部门的核算工作带来了难题，面对管理养护专业账户里面的资金，主管部门无法实现有效的协调，降低了资金的使用灵活性，无法实现资金的高效管理，在一定程度上也制约了资金的管理。一些项目的当地财政支持很少。根据国家发改委、交通部颁布的《农村公路改造工程管理办法》，明确了在国家财政拨款的情况下，各地相关部门要及时足额到位。但据了解，目前一些农村道路建设项目基本没有资金支持。存在对建设项目资金使用计划进行调整的情况。根据有关文件的规定：中央专项资金项目的申报，要按国家专项计划的要求进行。但是，一些县（市、区）存在着对建设项目规划进行调整的问题。经常出现漏税的情况。在农村公路的建设中，有些合同没有上缴印花税，有的农村公路工程采用了企业申报制度，导致施工单位漏缴了相应的税费。农村道路建设的负债很大。临安、桐庐、建德等部分山区县近年来都有一定的债务负担，在杭州地区，属于高负债城市，其债务金额超过了56%。发现有几个人挪用了公款。部分区域乡镇和村委村政府是项目业主，对项目资金的管理不到位，个别人利用自己的权力，与乡镇、村委进行了暗箱操作；工程项目中有挪用资金的情况[2]。

（三）农村公路养护资金的监督不够

农村公路养护资金管理方式在一定程度上参照了现代企业的财务管理模式，其在养护资金管理制度的制定上也吸取了企业的财务管理制度经验，包含农村公路养护资金的支出票据管理、养护材料单据、账户明细等。因此，农村公路养护管理部门在进行养护资金的管理过程中，会对养护实施部门与材料采购部门进行监督，但是缺乏对公路养护全过程的监督，财务部门无法对公路养护过程中产生的资金管理问题进行及时的调整与成本控制，同时也不利于及时发现其中存在的违法问题，比如说贪污腐败现象及挪用养护资金等现象。另外，由于财务部门无法参与都养护工作的全过程，难以准确地做出对特定路段的养护资金预算，不利于节约成本，造成材料及资金浪费。一些项目的当地财政支持很少。基层财政资源是有限的，各级政府的财政拨款都是专用的，当地的财政支持很难得到落实。一些康庄、联网公路等项目，由于前期的立项调研工作不够细致，加上上报计划与规划审批之间的间隔时间比较长，所以在上级资金计划下达后，上报项目的实际情况已经发生变化，只有调整工程资金投资计划。由于农村公路建设的补贴水平较低，部分山区公路由于安全问题，结合当地的实际情况，有必要提高建设标准；当地政府一时无力填补资金缺口，造成项目完工交付使用，而负债却难以解决，造成了沉重的债务负担。农村公路工程项目的资金管理存在一定的问题。资金监管、内部会计控制体系和财政管理体系的建立和实施不完善，资金流向过多个部门，权力机构的主管在资金的分配上有很大的影响，为一些自私的人提供了可乘之机据国家发改委和交通部颁布的《农村公路改造工程管理办法》，明确规定：除了国家的资金之外，其他相关部门都要安排必要的资金。

三、农村公路养护资金管理的完善对策

（一）拓宽养护资金来源渠道

2019年9月，国务院办公厅印发《国务院办公厅关于深化农村公路管理养护体制改革的意见》（国办发〔2019〕45号）规定“拓宽投融资渠道”。由于乡镇人民政府财政有限，在筹集养护资金方面应当争取县级人民政府及上级人民政府的投入，把农村公路养护与乡村振兴工作、国家经济发展、预防灾害事故等重大问题有效连接，增加农村公路养护的财政预算，拓宽养护资金来源渠道，加大养护资金的投入；发动各乡镇人民群众对农村公路养护进行投资。农村公路是连接城市的交通枢纽，同时也是乡村振兴工作的重要抓手。因此，要给人民群众灌输“想要富，先修路”的理念，村支两委的干部可以积极主动地号召村民参与农村公路的养护与管理工作，村民可以通过捐赠公路养护材料、以劳带捐的方式帮助养护农村公路。农村公路养护单位应当积极地向社会吸收资金，引进内资及外资，发动当地企业捐赠养护资金，同时根据乡镇的特色发展乡镇企业或旅游等进行招商引资，盘活当地资源，为农村公路养护资金注入新鲜活力。

积极探索投融资新路径。《国务院办公厅关于深化农村公路管理养护体制改革的意见》中对农村公路发展投融资机制进行积极创新。在该意见中具体要求：各级政府需要发挥自身的投资引导作用通过资金补助、以奖代补以及先养后补等方式为农村公路养护工作提供支持。同时，在地方政府债券范围纳入农村公路养护管理资金。地方政府可以将一定时期养护工作以及农村公路建设活动结合起来进行招标，实行一体化的农村公路、产业园区、乡村旅游等项目的开发，并将其收益按比例分配给公路养护活动汇总。将村道公路采用折资入股方式纳入到农村集体经济组织经营管理活动中，其中分红资金作为农村公路养护资金，实现良性反哺。财政部门需要协调好商业保险部门统筹设置灾毁保险制度，为公路由于灾毁重建而提供保障资金。鼓励保险资金通过购买地方政府一般债券方式来开展合法的农村公路养护工作。

（二）规范农村公路养护资金的管理

规范农村公路养护资金的管理可以通过高效地利用养护资金，让其可以针对性地发挥资金养护公路的作用。首先，农村公路养护单位需要按照公路特征以及资金性质建立健全农村公路养护资金管理方案，为资金管理提供依据，做到有章可循。其次，遵循农村公路养护资金性质专门设置资金管理人员并明确其职责，对养护资金流程进行规范，构建绩效考核评价制度，促使财务人员科学管理公路养护资金，有效利用养护资金。再次，根据公路养护路段和类型制定相应的养护计划，在此基础上进行资金预算，以保证养护资金支出符合预算要求，提高资金利用率。与此同时，还需要加大力度监督检查公路养护资金，以保证资金使用和管理符合养护计划，防止公路养护资金管理出现违规行为。最后，农村公路养护资金需要做好年度核算，并根据法律规范核算养护资金，及时发现资金使用管理问题，提出解决措施，从而保证资金管理使用质量。另外，需要把控好公路养护资金风险，对风险进行科学预测、识别，并找到应对措施，有效提高风险防控能力。2021年起，我省财政部、我市市财政局将工程资金由我市市财政直接向乡镇、村政府发放，由乡镇、村按照建设进度、建设进度、审批手续，按照建设进度和竣工审批，由财政负责审核，并将资金拨付到乡镇、村政府，基本做到专款专用，资金操作规范，阳光透明。加强对工程竣工结算的审核，做好工程竣工的财务决算和工程资产的验收工作。我市富阳交通运输局农村道路管理处是国家公路建设行政主管单位，主动联系财政、审计等政府部门，对其进行审计，严格审计，明确建设项目未经审计，不支付工程尾款、不办理竣工验收手续、不报批竣工决算等。项目完工财务决算是准确的确定固定资产的价值，反映项目建设成果，办理固定资产的交付和使用，会计核算人员在项目完成后及时编制项目竣工决算报告，在完工财务决算的基础上及时参与到项目建成后资产的盘点核实、验收交付以及债权债务的清偿，确保做到账证、账实、账表相符

（三）加强对公路养护资金使用的监督

为了提高农村公路养护资金使用效率，养护部门需要加大力度监督管理资金使用整个过程，保证资金使用透明公正，避免养护资金在使用过程中出现违规行为。一方面，要加强对农村公路养护资金支出票据、账户明细的监督。对于资金的支出进行严格审核，保障农村公路养护资金的每一笔支出都应用到实际的经营项目中，确保资金的支出与实际的经营项目相符合。同时在购买公路养护的原材料、工具及实际投入的人力方面也要监督，确保投入的人力物力与实际的养护路段所需材料与人力相符合，避免在养护公路过程中出现偷工减料的现象。另外一方面，要对农村公路养护资金进行科学预算，同时监督公路养护的全过程。农村公路养护单位应当对特定公路的养护资金投入进行一个科学预算，保障其资金投入符合单位的管理规定，加强对公路养护全过程的监督，避免出现违法现象，不利于农村公路养护工作的开展[3]。

（四）加快养护资金信息系统建设

随着科学技术的进步及互联网的飞速发展，农村公路养护资金的管理应当引入“互联网+”的模式，加大力度建设农村公路养护资金管理信息系统，通过该系统对养护资金进行科学有效管理，以便取代传统农村公路养护资金管理模式，进而提高资金管理质量和效率。加快农村公路养护资金的信息系统建设，从信息系统设计出发，理清农村公路养护资金相关规范，并对资金审批以及使用流程进行科学规范，让农村公路养护资金的支出与使用更加规范化，使记录更加精确，同时也节约了工作人员的时间，提升了工作效率。另外，还要不定期对农村公路养护资金信息系统进行优化升级，并定期开展人员培训，使工作人员能够灵活操作信息系统，将其便利性和实用性价值充分发挥出来，促进资金管理工作顺利开展。

（五）改进养护管理方式并加强资金预算管理

按照农村公路养护管理职责分工和养护工程几乎AUG案例方式将农村公路资金预算管理模式分为以下两种：

以县级交通部门为核心实行单一管理模式，根据国务院规定县级人民政府作为本地农村公路管理养护主要责任体，其交通部门需要做好农村公路养护资金预算管理工作，编制、上报并执行预算，将公路养护所需资金纳入到一般预算中，同级财政则按照预算相关法规条例进行审核并批复。但是中央对地方转移支付燃油税资金在到达县一级后无法确定其总量是否可以满足养护要求，造成了上有计划但是下无预算这一尴尬局面。

省级和县级交通主管部门采用分级预算管理模式，由省级交通部门负责确定养护工程计划，对此，确定计划和预算管理一般归属于同一机关单位，在考虑到地方财政配套了日常养护资金的情况下构成农村公路养护资金的分级预算管理模式，也就是在省级部门中纳入养护工程资金预算，在县级部门中纳入日常养护资金。该模式科学统筹安排资金，方便农村公路养护计划实施，协调好各环节，但是其与地方事权存在不相匹配现象。

这两种预算管理模式各有优缺点，笔者认为，农村公路里程比较长，分布比较广，因此需要充分利用市州交通部门，由县级交通部门制定日常养护计划，市州交通部门按照养护计划和实际情况编制并下达养护计划，将其报告给省级部门备案，在此基础上推行农村公路养护资金的分级预算管理模式。按照国家发改委、交通部印发的《农村公路改造工程管理办法》，认真贯彻落实。要充分认识到农村道路建设对新农村建设的重大意义，挖掘农村地区财力，加强与各级政府的联系，减轻农民对农村公路建设的负担。要调整财政支出结构，保证地方政府对农村道路建设的支持和支持。加强支持资金的实施。项目配套资金的到位与否，将直接关系到项目能否顺利实施。农村道路建设项目是农村公共支出，由县、乡两级政府承担的社会功能，可以通过加大政府的补助力度；申请贷款，建设适当的债务；在农村公路建设中引入商品化经营的思想，实行“谁发展、谁受益”的原则，将拍卖、出租经营权等收益统一到农村道路建设中，将道路桥头堡、公共汽车站的冠名权“变”为建设资金；倡议群众出资，社会各界捐款，沿途受益单位出资，在不增加农户负担的前提下，组织群众自告奋勇，投入劳动；争取规划、国土、林业等方面的支持，比如争取国土、国土、林业等方面的帮助。严格落实交通运输部《农村公路建设资金使用管理办法》和《拖拉机、三轮车、摩托车养路费等有关规定，强化对农村公路的资金监管和监管，确保资金专款专用。各地交通管理部门要加大对农村公路的投资力度，加大对农村公路的投资力度，提高对农村公路的投资力度。保持投资方案的严谨。

四、结语

综上所述，农村公路养护资金的管理为农村公路建设和完善奠定了坚实的基础，对农村经济的发展与人民幸福生活水平的提高具有十分重要的意义。农村公路是服务“三农”的公益性基础设施，做好农村公路养护资金管理问题，为乡村振兴工作起好步，开好局。农村公路养护管理部门对于当前农村公路养护资金中的问题需要予以重视，积极拓展养护资金来源渠道，完善资金管理工作，建设专门的资金管理信息化系统，使资金管理和使用能够更加规范，让农村公路养护资金可以发挥应有的作用，促进农村经济的稳定发展。

本文来源：《商业观察》https://www.zzqklm.com/w/jg/125.html