观察中小城市城投公司转型发展的困境与解决措施

“十四五”时期迎来改革的提档期、转型的关键期，同时迎来新一轮发展的加速期。中小城市城投公司应抓住机遇，主动作为，在国家发展和改革的大变局中找准定位，发挥优势，突破瓶颈，创新求变，实现高质量转型发展。

一、城投公司概述

近年来，城市化进程稳步前行，政府投融资体制也在不断进行创新与改革，对应的是我国城投公司快速发展起来，一路高歌前行。1994年，财税制度改革由中央政府牵头，一经推行，就引起巨大改变，造成地方政府财权和事权之间的不平衡，再加上1995年《中华人民共和国预算法》的制约，最终局面就是地方政府债券的发行。此外，地方经济需要刺激和推动力来实现快速发展，因此面对城市建设资金缺口，各级地方政府在融资方面动机强烈，期望能快速填补缺口，高效解决问题。正是在这种环境之下，城投公司应运而生，地方政府将投融资的使命和责任赋予给城投公司，期待其能在城镇化建设之中扮演重要角色，能为城市发展添砖加瓦、保驾护航。纵观中国的城市化建设，无论是摩天高楼，还是污水井盖，都有城投公司在发挥作用。但是随着地方政府债务的规模越来越大，促使政府部门高度重视地方投融资平台监管工作。从2014年开始，城投公司在隐性债务严格监管政策下，面对生存环境、政企关系、运作模式、管理方式等方面发生的深刻变化，开启了转型之路，重组整合动作不断，改革力度不断加大。有的城投公司逐步实现了从政府主导向政府引导的市场化模式转型，但大部分中小城市城投公司亟需转型来提升自我造血能力和可持续发展能力，获取更大的生存和发展空间。站在新的历史起点之上，每一位城投人都需要贡献力量，助力企业成功转型，助推新型城镇化建设与城市产业升级[1]。

二、城投公司发展过程中现存困境

（一）项目多资金紧，运行压力巨大

现阶段中小城市城投公司以基础设施投资为主，主要投向公益性、准公益性业务，需要通过大量融资来维持，前期投入高，后期回收慢、收益少或零收益，造成企业负债率增高，经营性现金流压力大，投资回报率不高。根据有关调查数据显示，当前我国大部分中小城市城投公司处于融资建设多、实际回报少、债务负担重的状态。现阶段政府支持力度大不如前，因此，一些城投公司如果资产负债率相对较高，那么其就会不断拆东墙、补西墙，陷入恶性循环。此外，城投公司一直是城市基础建设的中坚力量，随着土地相关政策的不断变化，其已经在土地一级市场中慢慢消失，基本造血功能无法实现。一旦城投公司经营不善，效益不好，无疑会增加偿债压力，资金风险隐患会逐步暴露出来，如果市场主体作用发挥不出来，那么其稳健经营以及长远发展必然会受到制约。

（二）重建设轻运营，缺乏造血功能

针对于自体经营业务，有的中小城市城投公司并没有深度开发，仅仅发挥着政府赋予的投融资职能，业务类型略显单一，没有深入思考更进一步的滚动式经营措施。此外，项目融资方案一旦落实，有的中小城市城投公司对于后续的运行状况不会过多关注，更不用说展开追踪，对项目没有开展延伸管理工作，企业缺乏良性发展的有利条件。分析其利润空间十分有限的原因，可以发现，一部分在于城投公司侧重于项目前期融资工作，对于项目如何运营以及项目盈利多少并没有展开深入分析和挖掘。另一部分在于城投公司自身局限性，尤其是涉及政府代建项目时，城投公司认为自身职责就在于投融资方案上，对于相关产业和业务未给予过多关注，在一定程度上会限制城投公司发展空间，导致资金流动性受限，资金使用率也不能达到预期，企业难以实现可持续发展。同时，受限于城投公司的性质及角色定位，大部分城投公司盈利能力较弱，缺少利润来源点，主要从事城市基础设施建设等非经营性项目，缺乏经营性项目，收入来源较少，业务利润率不高，再加上高额的财务成本负担，导致城投公司净资产收益率普遍较低，部分公司实际净利润甚至处于亏损状态。收入与支出的长期不平衡，造成了城投公司造血能力低，难以实现良性循环发展的现实。

（三）市场意识薄弱，发展后劲不足

一方面，由于基础设施建设具有周期性等特点，随着城市建设的不断推进和城市化率的不断提高，预计未来城市基础设施建设的业务空间也在不断缩小，因此，中小城市城投公司运营效率及长远发展势必会受到影响。同时地方政府能够为城投公司提供的优质项目资源极其有限，而且城投公司在运行期间存在分布零散化、规模小型化、实力薄弱化、竞争同质化等诸多问题，由于项目大多受限于地方政府，难以对外发展，缺乏内在发展动力，发展空间无法进一步拓展。另一方面，中小城市城投公司经营管理机制不够灵活，组织架构与功能职责不完备，法人治理结构与分类管控机制不健全，组织职能及管控流程不清晰；重要部门、关键岗位的专业人才缺失，绩效考核一刀切，薪酬激励不充分；企业创新意识和市场化经营意识不高，业务结构单一，市场化运作经验不足。综合考虑整体发展趋势，不难发现城投公司的发展前景不太乐观。

三、促进城投公司成功转型发展方向

（一）服务城市发展，增强融资功能

资金保障是现代城市建设的重要条件，中小城市城投公司应该持续筹集资金，担负起促进城市功能优化完善的责任，只有融资能力强，资金充足，才能有效开展城市开发建设的相关投资活动。同时应该准确把握政府意图，积极主动地查找市场经济现存疏漏，做出相应弥补措施，充分将筹集建设资金的职能和效果发挥出来。为此，城投公司要着力提升主体信用级别，提高融资效率，降低资金成本。一是推动资产及业务整合重组，做大做实做强资产，提升公司盈利能力和综合竞争力；二是利用好政府间接信用，持续获取政府在政策、资本金、经营性资产、重点资源及项目上的支持。三是主动与金融机构加强合作，与大型商业银行等签署战略合作协议，并且以金融创新为引领，将筹资运营模式变得更为灵活，不断优化融资结构，增加直接融资占比，促进与社会资本之间的深度合作，从而缓解企业融资压力[2]。

（二）积极融入市场，提升竞争能力

在新形势下，中小城市城投公司应该紧紧把握市场经济的发展趋势，站在市场化运作这个基点上，积极转变自身角色，减少对地方政府的依赖，围绕核心定位，找到市场属性和公益属性的结合点，从政府项目的操盘手转变为市场竞争中的参与者，增强自身造血能力。一方面，可以利用政策优势，例如新型城镇化、城镇棚户区改造等，将土地、房产等不可移动资源，作为基础推动力，开展项目规划和包装工作，强化项目全过程管理和回款，清晰界定与地方政府的权责利，同时做好前期融资、中期建设、后期竣工结算的衔接，尽可能地平均不同年度的项目收入确认规模，避免面临较大资金缺口；还可以借助民间资本力量，让其参与其中，将资金、产业引进来，同步提升资产总量、运行质量。另一方面，以股权多元化、混合所有制改革等方式与其他央企、地方国企、优秀民企合作，引领国有资本进行合理流动，通过独资、控股、参股等方式将资金注入其他朝阳领域之中，以盈利性业务收入弥补公益性业务投入带来的资金缺口，并逐渐将这种形式确立为常态发展模式[3]。

（三）抢抓政策机遇，拓展产业链条

党的二十大报告指出，“推进美丽中国建设，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展”。近年来，国内众多城投公司主动顺应发展趋势，跟进绿色低碳发展，开辟持续增长赛道，推进深度转型与发展。例如，有的城投公司参与供水服务、排水服务以及环境改善等业务，对地方垃圾、污水处理等相关企业进行重组整合，使其资源优势充分发挥出来：有的城投公司拓展环保地产发展空间，一方面保持传统优势业务持续增长，另一方面积极引入战略投资者进行投资，打造全新的投融资平台 [4]。

四、促进城投公司成功转型发展措施

（一）突出战略引领，完善顶层设计

随着国家政策的不断调整，城投公司转型既是大势所趋，也是迫在眉睫。鉴于城投公司的特殊身份，城投公司应时刻与国家及地方的政策导向保持一致，明确哪些可为哪些不可为，否则将面临政策风险引发的财务风险甚至经营风险。要加强对相关政策的学习研究，积极对接主管部门，理解政策精髓，紧跟政策动向，及时对公司发展规划做出恰当调整。例如国务院发布的《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）等文件，明确提出了打破城投债刚性兑付、打消财政兜底幻觉，推动平台公司之间整合重组、推动融资平台公司市场化转型升级和结构调整重组等等，这些政策的出台为城投公司的未来发展提供了参考方向。受国家宏观政策和区域经济发展环境的影响，随着城投公司转型发展，自身战略定位与目标、业务布局、组织管控等方方面面都需要进行调整，因此亟需重新审视错综复杂的内外部环境，制定发展战略规划，发挥自身发展优势，抓住发展机遇，规避风险与不足，促进可持续发展。做好系统性、前瞻性的战略规划，需要从外部环境变化、行业发展机遇与挑战，地方资源禀赋和区位条件，以及自身资源能力的优势与劣势着手，通过SWOT等战略分析工具，制定公司未来的发展方向与目标，并对公司各项经营管理活动进行有序地谋划，从而全面增强公司经营管理活动的环境适应性，筑牢公司发展定力，提升核心竞争力 [5]。

（二）优化产业布局，提升经济实力

中小城市城投公司应该坚持有所为、有所不为，明确发展定位，在做专做强主业的基础上实现多元化发展。首先，在发展模式上遵循数量少、质量精的原则，以市场化经营为战略方针，充分挖掘现有产业的潜力，促进核心竞争力稳步提升，打造明确的、清晰的盈利模式，增强“自循环”滚动造血能力。例如，片区开发板块重点推进产城融合模式升级，积极探索“特色小镇、产业新城”开发模式，打造片区产业集群，实现由土地收益导向型向综合收益导向型转变；房地产开发板块着力构建业务体系，推进开发资质升级，推进物业混改，培育项目销售运营能力，特别是商业运营能力，推进产品标准化和品牌化建设；城市资源板块着力打造城市公共资源运营平台，加大对城市资源的进一步整合，形成城市开发、建设、运营全产业链的运营体系。其次，在发展路径上，围绕自身主业推动相关多元化。例如，传统的开发建设业务，可以围绕委托代建业务逐步增加设计、监理等业务，掌控工程咨询各个关键环节，推进EPC一体化模式升级；同时向下介入建材生产、流通等领域，打造完整产业链条。此外，立足自身资源禀赋，积极拓展新兴产业。例如，可以适当涉足生态环保、体育事业、国民健康、文化旅游等领域，培育新的经济增长点，带动上下游产业链快速集聚，实现国有资本保值增值 [6]。

（三）强化资本运作，增强发展活力

中小城市城投公司可以围绕资源发掘、资源注入、资源整合、资源变现等，因企制宜地选择资产重组、收购兼并、上市等资本运作方式，构建资源资产化、资产资本化、资本证券化的循环，逐步实现从资产型融资平台向资本型投融资平台转变。在具体转型时，首先要完成的步骤，就是全面清查本公司及所属子公司资产情况和股权关系，按照资产属性进行细化分类。同时在此基础上，秉承同业规定、精简高效、兼并重组、增强实力的基本原则，重新进行子集团或者子公司的组建。大力争取城市资源注入，划入国有股权，将无效资产彻底剥离，最后将核心业务进行归并，管理层级也实现缩减，实现资源高度集聚化。然后，应该结合具体的市场融资需求，将母子公司各自的功能定位进一步明确，对母子公司进行功能再造，客观分析公司内外部的环境，进而总结出自身的长处和短处所在，精准捕捉外部的一切机会，并排查安全威胁，重新规划业务布局和业务发展战略，让各产业协调发展，为持续融资打下坚实基础[7]。再次，要创新投融资模式。一是科学合理使用基础设施建设资金，争取更多财政资金、政策性资金的支持，减少对自身债务的压力。比如，政府专项债坚持资金跟着项目走，重点投向交通基础设施、市政和产业园区基础设施、能源、水利等九大方向。城投公司应该积极用好地方政府债券，扩大有效投资，积极参与成熟项目的挖掘、策划、储备，并建立严格的项目管理体系，加快项目开工建设，以市场化方式成为基础设施领域的开发建设商。同时，积极争取国家政策性开发性金融工具的支持，发挥其成本低、期限长、容易获得银行或专项债的配套资金支持等优势，为城投公司带来新的增量资金。二是积极改善融资结构，结合公司转型发展规划，制定中长期融资计划，提高企业主体信用级别，创新融资方式，借力资本市场，扩大直接融资规模及比例，尝试上市、混改、产业基金等股权融资方式，用好ABS资产证券化、基础设施公募REITs、供应链金融等新型融资方式，盘活存量资产，拓宽融资渠道。三是发挥投资引领作用，围绕数字中国建设、创新驱动发展、“双碳”战略实施等国家战略，加强与国内外优秀的投资机构、基金管理公司等合作，谋划大数据、新能源等战略性新兴产业的投资布局，利用合作伙伴丰富的投资及管理经验实现资本运作水平的飞跃，对地方战略性产业的关键环节、重点企业、配套服务领域进行投资，引导推动产业转型升级。四是加强风险管控，要严格控制整体负债规模及增长速度，对公司债务的结构、规模、期限、利率、风险等指标要及时跟踪与分析，建立定期报告制度，有效防控债务风险；同时加强投资风险管理，建立“资本投资—运营管理—国资退出—再投资”的良性循环机制，严谨操作项目选择、投资决策、运营管理、投资退出等关键环节，提高投资成功率和回报率。

（四）深化体制改革，激发内生动力

城投公司转型并非一蹴而就，短时间内城投公司很难完成市场化转型，城投公司需要立足于本地情况，摸清家底，紧密结合城市发展规划和产业布局方向，明确自身角色定位，制定转型计划和方向，实现由城市建设者向城市运营者及产业投资者的角色转变。作为城投公司股东，地方政府可以通过注入优质资产、授予特许经营权等方式，提升城投公司市场化运营能力和造血功能，进而达到控制财务风险的目的。作为监管部门，政府部门应做好顶层设计，优化国资监管机制，在防控风险的前提下，充分授权放权，引导城投公司转型升级。积极推进中小城市城投公司建立市场化经营机制，对外以独立的市场主体参与竞争、谋求合作，对内激发各业务板块的经营活力。一是建立健全授权经营机制。厘清地方政府及其国资监管机构、行业主管部门与城投公司之间的责权利关系，按照公司法等法律法规的要求赋予城投公司相应的决策权限、经营管理权限，既让城投公司自主经营，又让城投公司自负盈亏，实现责权利对等。从城投公司自身讲，做好集团化管控，建立精简高效的组织架构、健全完善的内控机制，提高决策和管理效率。二是改革选人用人机制。推行经理层全员任期制和契约化管理，加大向社会招聘的比例，有条件的公司可以实行职业经理人制度，进一步改革选人用人机制。同时，建立多通道、多层次的职能体系，打破子公司与子公司之间、子公司与集团本部之间的横向、纵向人才流动壁垒，以岗位为核心推行社会化招聘与全员竞聘等方式，推动人才的内外流动，优化人岗适配，激发队伍的活力。三是改革薪酬绩效体系。实行全面薪酬管理，增加随业绩变动而变动的浮动工资部分，强化业绩考核的指标设置、过程管理、结果应用，探索员工持股、超额利润分享、项目跟投等中长期激励方式，将个人收入与公司经济效益、创造价值能力密切挂钩，调动干部员工的积极性、主动性和创造性。四是提升公司治理水平。在公司治理方面，公司人员的独立性以及财务的独立性都要进行考量，对于公司架构的科学性和制度的完善性等方面的管理也要加以重视。公司应规范法人治理结构及组织架构，明确部门划分及岗位职责，规范财务管理制度，建立财务预决算体系，完善财务预警机制等内控管理体系。在公司管理方面，应当改变以往的行政化管理方式，建立市场化决策机制及考核激励机制，面向社会公开遴选具有优秀能力的人员加入公司团队，打造高素质专业化管理团队，让城投公司的运营能力和盈利能力都有所提升。在公司经营方面，城投公司应根据自身战略规划，聚焦主责主业，将基础设施建设及运营、产业投资作为核心业务，围绕核心业务，深入布局并拓展新业务。

五、结语

综上所述，中小城市城投公司要积极顺应国家政策导向，精准把握市场经济规律，立足自身资源优势，突出结构调整、专业化整合，加强资本运作，升级业务模式，优化产业结构，深化体制机制改革，激发内在活力动力，提升市场化经营水平与核心竞争力，才能真正实现高质量转型发展。

本文来源：《商业观察》https://www.zzqklm.com/w/jg/125.html