高等院校债务风险的成因及其防范对策研--以广西壮族自治区为例

引言

作为教育金字塔顶端的高等教育,是一个国家教育发展的风向标,指引着各种教育资源的配置与流动,改变着整个教育的格局。自1977年恢复高考40余年来,我国高等教育水平得到了划时代的提高,但高校超前发展的投资来源主要不是财政拨款,而是依靠举借债务完成的[1]。2007年吉林大学自爆巨额债务后,高校债务问题引起舆论的广泛关注,并一度成为研究者关注的焦点。据国家审计署2011年7月披露的35号审计公告数据显示,至2010年底,全国1164所地方所属的普通高校负债2634.98亿元[2]。由此可见,我国高校债务负担严重,大多已陷入负债经营的"泥潭"。为此,2009年"化解高校债务风险"被教育部列入年度工作要点[3]58;2010年,财政部与教育部联合印发《关于减轻地方高校债务负担化解高校债务风险的意见》,明确指出2010—2012年,对有效化解高效债务的省份,中央财政采取奖励方式给予支持。随后,各省(区)积极行动,纷纷出台各种高校化解债务政策,同时各高校也积极采取各种措施,多渠道筹集化债资金,使得地方高校债务化解工作取得了比较显著的成效。但近几年,我国部分省份的高校债务规模再度反弹。2017年,贵州省积极推进省属高校债务化解工作,与贵民集团签订《贵州省省属高校债务化解工作政府购买服务协议》,推进贵民集团与各相关高校签订债务化解合作协议,置换相关高校存量债务130亿元;广东省为化解部分省属公立高校债务负担,由省财政专项拨款3.4亿元,缓解公立高校基建债务。2018年,河北省开展高校债务摸底清查和隐性债务认定,累计化债4.45亿元。高校债务问题在我国仍然是个不容忽视的重要问题。作为少数民族人口最多的西部边疆民族地区,自1977年恢复高考制度以后,广西的高等教育事业也逐步恢复并发展,尤其是在高等教育扩招政策实施以来,广西的高等教育事业获得了快速发展。截至2017年底,广西共有普通高等学校74所,在校生86.67万人,毕业生21.07万人,高等教育毛入学率达到35.9%,每万人口在校大学生达到235.13人。根据美国学者马丁·特罗的高等教育发展阶段论观点(即高等教育毛入学率在15%以下时属于精英教育阶段,15%~50%为高等教育大众化阶段,50%以上为高等教育普及化阶段)可知,广西高等教育正处于"大众"教育阶段,这为广西经济社会发展提供了强有力的智力支撑。在广西高等教育取得巨大成绩的同时,由于教育经费有限,广西高校背上了沉重的债务负担,个别高校因还本付息压力大,甚至影响了学校的正常运转。据有关数据显示,2009年底广西高校债务规模约为62.12亿元,2010年底全区高校银行贷款余额升至70.89亿元。自2010年财政部、教育部出台了化解地方高校债务的意见后,广西高度重视高校化债工作,将全区普通高校银行贷款余额由2010年底的70.89亿元下降到2013年6月底的59.89亿元,下降了15.52%,化债工作取得显著成效。但是,根据有关统计数据估算,截至2018年底,广西全区普通高校债务余额总量约达78.66亿元。由此可见,广西高校目前的债务负担仍很沉重,如何科学化解和防范高等院校债务风险是广西高等教育可持续发展面临的一个重要问题。因此,本文以广西壮族自治区为例,分析高等院校债务风险的现状、形成原因及其防范对策。

一.文献综述

(一)文献回顾

由于国外发达国家经济发展水平较高、市场机制较健全、政府监管体系较完善等,国外高等教育通过财政收入、学费、社会捐赠等渠道可以解决其发展需要,因此国外高校负债问题不太严重,其关于高校负债问题的研究少之又少。国内对高校债务问题的相关研究则始于20世纪末,自"吉林大学身陷巨额债务漩涡"事件曝出而迅速成为社会各界关注的焦点,相关的研究也呈现出"井喷"现象。这些研究成果大致可以分为以下几类。第一,关于高校债务成因的相关研究。透过高校巨额债务的现象,国内学者逐本溯源,深入探求造成这一现象的深层次原因,从而寻找解决这一问题的途径。根据所掌握的资料看,学者们认为高校债务的成因如下:一是政府层面的原因,这主要包括扩招政策的制定[4-5]、教育经费投入不足[6-7]、教学评估政策与标准[8]、相关财政政策[9]等。二是银行层面的原因。王可帅[10]、张亨明[11]184-188认为由于我国高校收入的多元化,再加上政府的隐性担保,使得高校成为银行的优质客户,结果造成银行主动放贷,甚至放宽贷款条件,基本上形成"贷多少,给多少"的局面,这极大地扩充了高校债务规模。三是高校层面的原因,这主要包括高校学费上涨空间有限[12]、资金筹集渠道单一[13]、财务管理缺乏风险防范意识[14]等。第二,关于高校债务风险影响的相关研究。作为人才培养的高地,高等教育承担着培养高级人才、发展科学文化、促进社会主义现代化建设的重大任务。高校负债办学,首先,满足了人民群众对高等教育的强烈需求;其次,为经济发展提供了人才支撑;再次,为我国高等教育的长远发展打下了坚实的基础[3]58-59。任何事物都有两面性,高校负债办学也不例外。高校负债办学在对自身以及整个经济社会产生正面影响的同时,也产生了一些负面影响。首先,沉重的债务负担会影响高校教学水平的提升、科研活动的开展、人才队伍建设水平的提升以及教职工福利待遇等校园民生的改善,从而不利于高等院校的稳定与发展[15]。其次,由于高等院校的特有性质,高等院校债务引发的风险最终都会转嫁给政府,加剧政府财政负担,甚至演化为政府的债务危机[11]186。第三,关于高校债务风险防范对策的相关研究。有效防范高校债务风险是政府、高校以及学者所共同关心的热点问题,也是高校债务问题研究的最终落脚点。当前,关于这一问题的论述主要有以下几个观点:一是强调政府应对高校债务承担主体责任,通过加大财政投入解决高校债务问题[16]。二是高校应成为债务清偿的主体,广开渠道,多元化筹集偿债资金[17]。三是强调利益相关者合力解决高校债务。苏朗认为,高等教育作为准公共品,其发展产生的债务问题应该由政府、高校、社会按不同程度共同承担[18]。

(二)文献述评

通过对相关研究回顾分析发现,国内学者对高校债务的相关研究很多,并通过比较分析提出相应的防范高校债务风险的策略。但总体来说还存在以下不足。首先,当前的研究从宏观层面研究的较多,而以个案为研究对象,针对地方高校债务化解进行研究的比较少。其次,现有研究从高校层面提出的债务风险防范对策较多,而从政府、金融机构等层面提出的对策较少。高校作为债务资金的使用者,其对债务风险防范具有不可推卸的责任,但政府作为公办高校的举办者、金融机构等作为债务资金的提供者,其对高校债务风险防范也有一定的责任。因此,从政府、高校等更加全面的角度完善防范对策更能有效防范高校债务风险。鉴于此,本文以广西高等院校债务风险防范研究为研究对象,对广西高校债务风险现状及其形成的原因进行深入探讨,从而提出完善防范广西高校债务风险的对策和建议,以此为各省(市)、自治区防范高校债务风险提供借鉴。

二.广西高等院校债务风险现状分析

(一)广西高等院校债务现状

1.广西高校债务规模状况

2018年,广西共计有公办全日制普通高等学校78所,其中本科院校38所,高职高专院校40所。2018年全区研究生教育招生1.31万人,在校研究生3.41万人,毕业生0.91万人;普通高等教育招生30.4万人,在校生94.22万人,毕业生21.38万人。为了满足高校扩招后基本办学条件需要以及教育部对各类型高等院校办学条件刚性指标的要求等,大多数广西高校都存在一定程度的举债发展。2018年底,广西有58所高校具有未清偿债务,占广西公办全日制普通高等学校总数的74.36%,这58所普通高校债务余额总量约达78.66亿元。2016—2018年广西普通高等学校新增贷款额度335030万元,其中,区直高校新增贷款额度266930万元,占比约79.67%;市属高校68100万元,占比约20.33%。

2.广西高校债务结构状况

第一,从债务来源结构看,广西高校债务主要债权人是国内金融机构,来源结构较为单一。2018年底,全区普通高等学校债务中约73.74亿元来自国内金融机构,占全区普通高等学校债务余额的93.74%;外国政府及国际金融组织约3.55亿元,占全区普通高等学校债务余额的4.51%;其他单位约1.26亿元,占全区普通高等学校债务余额的1.61%;其他的高校债务来自个人,占全区普通高等学校债务余额的0.14%。同时,在国内金融机构中,高校债务的主要债权人又以商业银行为主。2018年底,全区普通高等学校债务余额已知来源于具体国内金融机构的约为35.22亿元,其中,来源于商业银行的约为23.13亿元,占比为65.67%;来源于政策性银行的约为12.09亿元,占比为34.33%。第二,从债务投向结构看,广西高校债务主要投向于基础设施建设项目。2018年底,全区高校债务中用于基础设施建设的约有76.68亿元,占比为97.47%;用于人才培养项目及教学设备采购的约1.45亿元,占比为1.85%;用于维持学校正常运转的约5300万元,占比为0.68%。第三,从债务利率结构看,广西高校债务的利率类型主要为浮动利率。2018年底,全区高校债务中已知利率类型为浮动利率的约30.14亿元,占比为75.06%;利率类型为固定利率的约10.02亿元,占比为24.94%。第四,从债务签订日期结构看,广西高校现存债务以近5年签订的为主。2018年底,全区高校债务中2013年前签订的有34.96亿元,占比为44.44%;2013年后签订的有43.7亿元,占比为55.56%。

3.广西高校债务风险分析

(1)规模风险

规模风险是指高校债务由于规模过大而可能导致的到期债务无法完全支付的风险。当前,广西高校债务规模风险较大。第一,与别的省份相比,广西高校债务规模较大。据有关资料显示,2013年11月末,陕西省省属高校银行贷款余额9.16亿元[19];2014年末,广东省省属高校债务余额为63亿元[20];2015年末,吉林省省属高校债务总额37.4亿元[21];2017年末,福建省公办高校债务余额33.94亿元[22]。而2018年末,广西高校债务余额竟达78.66亿元。由此可见,广西高校债务规模较大。同时,陕西、广东以及福建等省份的GDP和财政收入都要远高于广西,这进一步加大了广西高校债务规模风险。第二,广西高校债务规模增长速度过快。截至2013年6月底,广西普通高校银行贷款余额为59.89亿元,而到了2018年底,广西高校债务余额约为78.66亿元。短短5年间,广西高校债务余额就增加了18.77亿元,年均增加3.75亿元左右,年均增长率约为5.6%。第三,部分高校生均债务额较大。生均负债额是指高校负债总额与在校生人数之比,该指标是评判高校债务风险的重要指标之一。通常来说,生均债务额在1万元内无风险;生均债务额在1万~1.9万元时,风险系数为30%,属于低风险;生均债务额在1.9万~2.8万元时风险系数为45%,属于中度风险区,应黄牌警告;生均债务额超过4万元时风险系数为70%,属于高风险区[23]。从图1可知,当前广西部分高校债务规模较大,如桂林电子科技大学、广西民族大学、广西师范学院、桂林理工大学、贺州学院等高校债务风险处于低风险区;广西医科大学、桂林旅游学院、广西中医药大学等高校债务风险处于中度风险区;广西艺术学院、桂林医学院、广西金融职业技术学院等高校生均债务额超过2.8万元,债务风险较高。

(2)结构风险

第一,从广西高校债务的债权人结构来看,其主要债权人是国内金融机构,而在国内金融机构中,又以国有商业银行为主,少数债权人为国家开发银行。众所周知,国家开发银行主要通过开展中长期信贷与投资等金融服务,为国民经济重大中长期战略服务,而商业银行是以盈利为目的,因此,商业银行的贷款利率通常会高于国家开发银行的贷款利率,从而增加高等院校的未来偿债负担。第二,从投向结构来看,广西高校债务主要用于教学楼、图书馆、食堂、学生宿舍以及教工宿舍等基础设施建设,而这些基础设施建造周期较长、投资回收期长,在高校当前收入有限的情况下,势必会增加高校债务偿还负担。并且,这些基础设施建设完工后高校每年还需为其支付水、电、物业管理、维护成本等费用,这对高校来说又是一项沉重的负担。第三,从利率结构来看,广西高校存在较大的利率风险,未来偿还利息数额可能较大。利率风险是指因为市场利率变动而使得组织可能发生的损失。对于高等院校而言,就是在进行举债时,由于债务的利率不是一成不变的,而是随着市场利率的变化而变化,当利率上升时,相应的所需支付的利息就会增加,从而给高等院校带来的风险。根据广西高等院校的债务数据可知,有75%的债务利率类型为浮动利率,一旦市场利率上升,势必会增加高等院校的债务偿还负担。第四,从广西高校现存债务的签订日期结构来看,2013年前签订的债务在现存债务总额中占比44.44%,接近一半。根据中国人民银行的规定,短期贷款期限在1年(含)以内,中期贷款期限在1~5年,长期贷款期限在5年(不含)以上;且自治区教育厅、财政厅发布的《关于下达普通高等学校新增贷款额度的通知》要求,高校新增贷款应以3年期以上的中长期建设贷款为主,由这两方面可推断出,2013年前签订的广西高校债务近年来会陆续到期,这从某种程度上增加了高校负担。

三.广西高等院校债务风险形成的原因

债务问题通常是由支付能力不足即资金供给小于资金需求形成的缺口诱发而生的[24]。因此,对于广西高等院校债务形成的原因,也应从资金需求和供给角度来进行分析。

(一)广西高校资金需求量大

1.大规模扩招和扩建资金需求量大

改革开放以来,尤其是近二十年来,广西高等教育事业取得了长足的发展。在其快速发展的进程中,大规模扩招是一个重要现象。1978年,广西高等学校仅有16所,在校学生2.09万人,毕业生0.44万人。到2017年,广西高等学校发展到74所,比1978年增加58所;在校生86.67万人,比1978年增长近40.5倍;毕业生21.07万人,比1978年增长近46.9倍。随着高校学生规模的急剧增长,广西高校原有的软硬件配套设施等资源远不能满足扩招引致的需求,从而现有校区的更新改造和新校区建设便成为满足扩招引致需求的必然选择[25]106。另外,随着《普通高等学校本科教学工作水平评估方案(试行)》《高职高专院校人才培养工作水平评估方案(试行)》等文件的相继出台,教育部开始在全国范围内对各类型高校开展评估活动,而评估的一项重要内容就是各类型高校的办学条件(如生师比、生均图书、生均占地面积、生均宿舍面积等)是否符合教育部提出的基本要求,评估结果关系着高校年度招生规模、社会声誉等方面。为了使评估结果达标,高校必须在硬件设施、教学质量等方面加大投入以达到教育部评估所规定的办学标准。鉴于教育部开展高校评估活动对其生均办学资源的刚性需求,同时也为了满足扩招后高校最基本的教学条件,高质量完成学生培养任务,提升高等教育发展水平,近年来广西多数高校加大了老校区的更新改造力度,并进行了大规模的新校区建设,如广西师范大学、桂林航天工业学院、广西医科大学、广西工商职业技术学院、桂林理工大学等,而新校区建设和老校区更新改造是需要大量资金投入的。2.教育培养成本的增加扩大了高校资金需求根据国家发展和改革委员会2005年印发的《高等学校教育培养成本监审办法(试行)》,高校生均培养成本是指高等学校培养一个标准学生的平均成本[26]。据高校相关人员介绍,学生教育培养成本包括教师课酬、教师基本支出、固定资产折旧、实习实训基地建设、实验室设备购置、维修及维护、办公经费、水电费、学生活动经费、实验专用材料、耗材、学生奖助学金等各类人员经费和公用经费,涉及学生培养的方方面面[27]。近年来,伴随着广西高等教育人才培养模式向多元化、应用型方面的转变,各高校为了提高教学质量、办学特色,纷纷加大办学投入,教育培养成本逐年增加。2011年5月—2012年11月,广西价格成本调查监审局对广西部分高校2009—2011年的教育培养成本进行了监审。据监审结论可知,2009年广西高校生均培养成本为13600元/年;2010年为14800元/年,较2009年增长8.8%;2011年为15600元/年,较2010年增长5.4%,且3年的高校生均培养成本平均为14667元/年。

2.广西高等院校经费投入不足

作为一种准公共品,高等教育具有强大的正外部性,不仅使受教育者从中受益,如个人收入水平提高、就业选择机会增加、未来收入水平提升空间增大以及社会地位提升等,还能给社会带来广泛的效益,如通过培养大批人才提升国民整体素质,实现社会文明进步,缩小收入差距等[8]。因此,高等教育产品不能仅依靠私人或政府单独提供,而应由政府、个人及家庭共同提供。同时,根据教育成本分担理论,教育成本分担应遵循"谁受益谁负担"的原则,由于高等教育的利益相关者涉及政府、受教育者个人等,因此高等教育成本应由政府、受教育家庭以及受教育者等共同承担。当前,广西高等院校经费投入远远无法满足高校资金需求量。1.财政投入不足教育经济学的研究表明,教育投资对一国的经济发展、社会进步、人民幸福等极其重要,也就是说,发展高等教育对国家和社会具有很强的正外部性效应。基于这一认识,政府应当承担主要的责任,另外,高等教育的准公共品性质也决定了公共财政承担高等教育产品的供给[28]。近年来,广西全区财政性高等教育经费总量大幅增加,2015年全区财政性高等教育经费为112.46亿元,是2010年43.17亿元的2.61倍,年均增长率为21.15%[29]。但是,这一财政性高等教育投入力度对于近年来积极打造教育升级版的少数民族欠发达地区广西来说仍显不大,总量投入远无法满足高等教育水平提升对资金的需求。首先,与全国范围内的高等教育财政性经费投入相比,广西高等教育财政性教育经费投入总量偏低。2015年全国高等教育国家财政性经费平均水平为191.29亿元,而广西仅为112.46亿元,较全国平均水平少了近80亿元,在全国31个省级区划中排名第23[29]。其次,广西公共财政预算安排的高等教育经费占财政支出的比例偏低。公共财政预算安排的高等教育经费占财政支出的比例反映了政府在分配财政资源时对高等教育的偏好,在一定程度上衡量了政府对高等教育投入的努力程度。广西公共财政预算安排的高等教育经费占财政支出的比例并没有逐年持续增长,如图2所示,在2010—2015年,广西公共财政预算安排的高等教育经费占财政支出的比例先是稳步上升至2013年的2.72%,然后2014年后开始下降,2015年该指标下降为2.65%,比2012年的2.68%还低,这表明2014—2015年,广西地方政府对于高等教育投入的努力程度有所降低[29],由此可知,广西对高等教育投入的努力程度并不明显,大体上处于原地踏步的状态。最后,广西高等教育生均拨款水平较低。高校生均拨款水平是财政投入水平和强度的重要衡量指标,代表着高校学生享有的政府投入水平[30]。由图3可知,从2008—2017年,广西高校生均公共财政预算事业费并没有呈现出持续增长的态势,而是从2008年开始稳步上升,到了2014年和2016年出现了一定幅度的下降;且与全国高校平均水平之间的差距不断加大,2008年两者之间的差距仅为1438.33元,2017年扩大到4173.83元。同时,由图4可知,从2013—2017年,广西高校生均公共财政预算事业费在31个省、自治区及直辖市中处于中下游的位置,2013年排第14名,2016年排第23名,2017年排第19名。这充分表明,当前广西高校生均拨款水平还处于较低的水平。

3.自筹资金能力有限

(1)学杂费增长空间有限

《高等教育收费管理暂行办法》明确表示:高等教育属于非义务教育阶段,学校依据国家有关规定向学生收取学费。近年来,随着广西高等教育事业的快速发展,广西高校的学生数量急剧增加,从而使得广西高校的学杂费收入也大幅度增加。据有关数据显示,2001—2011年广西高校学杂费年均增长率达26.53%;其占非财政性教育经费比例基本保持在65.55%以上,最高比例甚至达83.48%[31]。虽然高校学生数量的增加使广西高校的学杂费收入大幅度增加,但是学费收费标准的长期不变性使得高校学杂费收入增长空间受限。2013年以前,广西普通高等院校(不含高职院校)的学费收费标准依据的是由广西壮族自治区物价局、财政厅、教育厅发布的《关于调整普通高等高校、艺术院校学费标准有关问题的通知》,其学费收费标准如图5所示。然而,广西高校的教育培养成本却不是一成不变的,而是随着物价水平等因素逐年上涨。根据广西价格成本调查局对广西部分高校2009—2011年的教育成本的监审,2009—2011年,广西高校生均教育成本分别为13600元/年、14800元/年、15600元/年(见图6)。由于学生学费与教育成本之间的差距过大,因此,为了加快发展,广西高校不得不大量举债。

(2)其他自筹收入十分有限

在高等教育经费构成中,其他自筹收入包括民办学校中举办者投入、捐赠收入及其他教育经费等。从发达国家的经验来看,其他自筹收入是高校资金的重要来源[32]。但在我国,其他自筹收入远非人们想象的那么"丰盛"。在广西,高校教育经费主要来源于政府的财政划拨和高等教育的学生学费,而其他自筹收入在广西高等教育经费中的占比非常小。据图7和图8可知,其他自筹收入在规模上并不是持续增长的,而是处于不稳定状态;在广西高等教育经费中的占比较低,2010年最高,达4.0%,2012年下降为1.9%。这表明,尽管捐赠收入等其他自筹收入为高校提供了一定的资金支持,但是高校从这方面获得的资金十分有限,无法满足广西高校正常发展所需资金缺口。

(3)监管弱化失位

高校贷款流程一般分为三个阶段:首先,高校对贷款项目进行自评;其次,政府对高校贷款项目进行审批;最后,在政府对高校贷款项目审批通过后,金融机构对高校贷款项目进行审查、授信等。每一阶段都离不开监管环节,然而在当前广西高校举债过程中,各监管主体对高校举债明显存在监管弱化的问题。

(4)政府监管滞后

对高校贷款总规模的控制和监管,政府具有不可推卸的责任。广西高校债务从2005年起开始出现逐年膨胀的趋势,且2009年,为了解决广西高等教育发展的瓶颈问题,自治区财政与国家开发银行签订了融资合作协议,用于广西大学等普通高等院校校园建设项目,从而使得广西高校债务规模迅速增长。2011年,鉴于广西高校债务规模较大,自治区教育厅和财政厅出台了《关于建立公办普通高等学校债务月报制度的通知》和《关于加强高等学校银行贷款管理的通知》,严格控制高校新增贷款。但这些措施和要求是在广西高校已经形成较大债务背景下出台的,滞后于高校贷款实践,而难以达到事前预防和控制的效果[8]。

(5)高校缺乏风险意识

由于我国高等教育的准公共品属性和公立性质等,使得高校与政府之间存在严重的预算软约束[33]。预算软约束由著名转轨经济学家科尔奈提出,其核心思想是政府无法承诺不对陷入困境的企业施以援手。由于高校与政府之间存在预算软约束,使得高校领导认为即使高校面临严重的债务负担,政府也会出手解决,从而在举借债务时比较盲目和随意,缺乏风险责任意识。此外,目前广西高校负责人实行任期制,而债务风险的发生具有滞后性特征,这种高校负责人聘任体制缺乏任期后的问责机制,使得高校在举借债务时对债务风险管理问题考虑不周等,进一步加大了广西高校债务风险。

(6)金融机构监管弱化

作为对高校贷款项目最终审查并授信的重要主体,金融机构出于对贷款资金的安全考虑,对高校贷款应持审慎态度,对其贷款项目进行严格审查,确保贷款资金可以安全收回。然而,由于考虑到高校贷款项目存在政府"隐性担保",且招生规模的不断扩大可以为高校贷款注入偿还力量,使得金融机构将高校视为优质客户,在高校贷款中未能履行应尽职能,对高校过度授信。根据金融研究者万青所做的一项针对银行贷款管理的调查问卷,在问及对高校贷款规模的控制依据时,所收回的17份调查回函中有16份回函将高校项目资金需求作为第一或第二重要的参考依据,而不是将高校后期的还贷能力作为重要依据[28]。根据近年来自治区教育厅、财政厅发布的《关于下达普通高等学校新增贷款额度的通知》可知,在每次下达的额度内自治区都要求高校按照额度尽量完成提款,这表明金融机构会按照高校需求"需贷尽贷",从而可知在广西高校向金融机构举借贷款时,金融机构尚未履行应有的监管责任。

四.完善广西高校债务风险防范的对策建议

(一)政府防范高校债务风险的对策

1.建立健全高校领导干部考核问责机制

政府与高校之间的预算软约束使得政府为高校举债提供了隐性担保,助长了高校过度负债行为。对此,首先,政府应出台相关规定,明确高校对其举借的债务负有偿还责任,政府实行不救助原则。其次,优化政府部门对高校领导的考核体系。在原有广西高校领导考核体系中,将高校债务的相关指标、风险状况、化解旧债情况等纳入其中,促进高校强化债务风险意识和责任意识,切实改变重举债、轻偿债,重投入、轻效益,重融资、轻风险,重使用、轻管理的高校举债现状[34]。再次,强化高校举债问责机制。广西各高校债务应与本校发展状况相适应,对脱离实际过度负债、违法违规举债、违规使用债务资金、未按计划偿还债务等高校,严格追究高校领导和相关人员责任。

2.完善高校投融资机制

(1)加大财政经费投入

《中华人民共和国高等教育法》(以下简称《高等教育法》)规定:高等教育实行以举办者投入为主、受教育者合理分担培养成本、高等学校多渠道筹措经费的机制。在我国,由于大多数高等学校具有公立性质,因此按照《高等教育法》,高等教育应以财政投入为主。通过前文的分析可知,近年来,广西高等教育的财政经费逐年上涨,但总体来看,其财政经费投入依然无法满足当地高等教育快速发展的需求。鉴于此,对于广西各级地方政府来说,应积极实施"科教兴桂"战略,将地区经济发展和高等教育需求等作为主要参考因素,增强广西高等教育的财政投入力度,缩减与全国高等教育财政投入平均水平之间的差距。

(2)建立高校学费标准动态调整机制

《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》明确要求,要创新公共事业和公益性服务价格管理,建立健全公共事业和公益性服务财政投入与价格调整相协调的机制,保证可持续发展[35]。高等教育是重要的公益性服务,广西壮族自治区高校本专科现行学费标准均制定于2013年,六年来基本保持稳定。而这期间,广西壮族自治区高校学生培养成本、物价水平等却逐年增长,这在一定程度上加剧了广西高校债务规模的扩大,制约了广西高等教育事业的改革发展。鉴于此,自治区应建立学费标准动态调整机制,按照不同类型高校、不同专业制定差异化收费标准;同时应当对当年制定的学费标准进行跟踪调查和评估,并根据定价依据(如学生培养成本、物价水平、办学水平等)和社会各方面反映,按照规定的定价权限和程序适时调整价格。

(3)完善教育捐赠机制

社会捐赠已成为评价世界一流大学的核心指标之一,是对一所大学的立德树人教育、教育教学质量、创新创业教育、校友会工作、基金会运作、科学研究、社会服务、文化传承、国际合作与交流、校企合作、校长领导能力和办学经费筹措能力的重要检验。根据国外发达国家的经验,社会捐赠是其高等教育最为重要的收入来源之一,占比通常占到5%~10%[36]。而从前文的分析可知,捐赠收入在广西高等教育经费中的占比却较小,为0.2%左右。出现这种现象的主要原因在于当前我国教育捐赠激励机制还不健全,如教育捐赠渠道狭窄、税收减免程序繁琐等[37],因此,要想增加捐赠收入,必须完善教育捐赠机制。首先,扩大高等教育捐赠税收优惠范围,如放宽非营利性社会团体的法律准入条件,扩大享受税收优惠的非营利性社会团体数量;取消高等教育实物捐赠的增值税,降低捐赠方的税收成本。其次,简化高等教育捐赠税收减免程序。再次,深化高等教育捐赠税收政策宣传。捐赠税收政策信息的缺乏是阻碍企业、社会团体及个人捐赠行为的重要影响因素[38],政府相关部门应充分利用互联网技术和平台,加强高等教育捐赠税收政策宣传,提升捐赠税收优惠政策的影响力和穿透力,提高企业、社会团体及个人参与教育捐赠的积极性。

(4)制定高校校区置换办法

高校校区置换是指高校将原有校区交由政府收回,通过公开招标、拍卖、挂牌出让等方式,使其具有应有的市场价值,土地成交后扣除相应的税费等,其余部分返还学校[39]。高校校区置换有利于高校整合资源,减少高校债务规模,减轻高校债务负担等[40]。2010年11月,财政部与教育部联合印发《关于减轻地方高校债务负担化解高校债务风险的意见》等文件,鼓励各地通过高校置换筹集资金来偿还高校债务。据了解,江苏、浙江、江西、河北等省份均已出台了相关政策文件,如2005年7月江苏省人民政府印发《关于切实做好省属高校老校区置换工作的意见》;2015年7月郑州市人民政府办公厅印发《省属高校老校区土地置换实施方案》等,并且取得了较好效果。而在广西,当前通过校区置换方式建设新校区的高校还比较少,据相关报道,当前只有广西建设职业技术学院拟采取此种方式[41],出现这一现象的主要原因在于广西还未出台相关的政策。鉴于此,广西应在借鉴区外省(市)等先进经验的基础上,结合本区实际情况,制定高校校区置换政策,完善校区置换配套措施,并实现高校在校区置换的收益分配上的利益最大化,以此缓解高校资金短缺,化解高校债务,保持高校可持续发展。

(二)高校防范债务风险的对策

1.优化高校债务结构

高校偿债能力与高校借债规模及结构有很大的关联。在举借债务时,高校应根据自身发展需要和经济实力等,测算出拟筹资项目所需的筹资额;其次,在确定总量后,通过竞标比价制定最优筹资方案和还本付息方案,以达到优化高校债务结构的目的。根据前文对广西高校债务现状的分析,广西高校债务有如下几个显著特点:一是举债资金多用于学生教职工宿舍、图书馆、高校食堂、教学楼等基础设施建设项目;二是债务债权人主要为商业银行,其他债务来源占比较小;三是偿债高峰期会在近期出现。通常来说,高校基础设施建设项目大多具有资金需求量大、成本回收期长等特点,且商业银行以盈利为目的,其贷款利率一般要高于政策性金融机构和国家债券等,因此,在这几个高校债务显著特点的多重作用下,广西高校债务偿还压力较大。为了缓解其债务偿还压力,广西高校可采取债务结构重组等办法,将现有商业银行贷款转化为国家政策性金融机构贷款或者将高校债务转化成国家债券的形式,优化广西高校债务来源结构降低高校举债成本,缓解高校举债压力。

2.建立债务风险监测和预警指标体系

由于当前广西高校财政拨款有限、自筹资金(如学杂费、捐赠收入等)能力有限等,要满足广西高等教育水平提升发展目标,高校不得不走上举债办学的道路。举债办学使广西高等教育在新时期获得了较快发展,但同时也给高校带来了巨大风险,不利于高等院校的稳定与发展,因此建立债务风险监测和预警指标体系对于高校的健康、平稳发展有着极其重要的作用。2004年,教育部、财政部联合下发的《关于进一步完善高等学校经济责任制加强银行贷款管理切实防范财务风险的意见》对"高等学校银行贷款额度控制与风险评价模型"作出了指引。基于此,广西各高校应参照该模型的方法和思路,结合自身情况,研究确定本校合理的贷款控制规模,随时掌握和了解自身的财务风险状况。同时,各高校要以模型测算的贷款风险指数、债务率、偿债率等为依据,对学校债务的规模、结构和安全性进行动态监测和评估,以此提高高校债务风险控制与防范能力。

3.挖掘自身潜能,努力开源节流

高校产生财务危机的一个重要原因就在于高校发展资金的供给无法满足其对资金的需求,因此,要从根本上化解高校债务风险,除了强调自治区政府应加大高等教育投入外,高校还应在不影响教学、科研活动等正常运行的前提下,积极实施"开源节流"策略,充分利用自身资源优势。第一,高校应发挥自身科研优势,积极与地方政府、企事业单位等开展横向科研协作,通过产学研合作吸收社会资金以此解决广西高校科研经费不足的问题,从而增强高校的经济实力;第二,广西高校应充分利用现有办学资源,积极开展职业技术教育、成人教育、专业学位教育、自考、函授、短期培训等多种形式的办学活动,通过深入开掘社会服务市场增加学校收入;第三,广西高校应积极开展国际合作办学,随着"一带一路"建设、中国—东盟自由贸易区升级版、"两廊一圈"的战略性实施,中国与东盟及世界各地区域合作的深入推进,广西在国家战略中的地位及区域合作中的作用显著提升,同时广西与东盟国家地理位置接近、人文关系密切,具有得天独厚的优势,广西高校应抓住这一发展机遇,充分利用自身优势,进一步深化与东盟国家教育合作,如设立国际教育学院,开展国际合作办学以及对东盟国家进行职业技术培训等,进而增加广西高校办学收入;第四,广西高校应积极争取社会捐赠收入,近年来高等教育的发展越来越受到社会各界的关注,广西高校应抓住这一机遇,多渠道吸收社会资金和资源,同时成立校友总会等,加强与校友的联系,采取有效措施增加社会捐赠收入[25]108,助力学校改革与发展。在增加收入的同时,广西高校也应在满足教学科研实际需要的前提下,树立"勤俭办学"理念,强化成本收益和绩效管理意识,尽最大可能发挥资金效用,通过增收节支,如改革水电管理制度,杜绝浪费;严格限制非教学活动支出;院系之间实现物力资源共享,节约经费开支;精简机构和非教学人员,提高人力资源利用效率等,增强自身积累,提高自我发展能力。

(三)金融机构防范高校债务风险的对策

1.加强贷前项目审查,严格控制放贷规模依法依规、综合评估是金融机构防范高校债务风险的有效保障。根据《银行法》《合同法》等法律法规,金融机构在贷前应深入分析高校申请贷款项目和贷款规模的可行性[42]。在对贷款项目审查时,金融机构应紧紧围绕有利于高校长远发展的目标,对于增强高校竞争力的基本建设等项目应给予充分的支持,对于"形象工程""政绩工程"等建设项目要严加控制。在对高校贷款资金审查时,应侧重于高校的财务状况、还贷能力等方面,根据高校的实际情况严格控制高校贷款规模。

2.加强贷后管理,确保资金回笼金融机构在贷款发放后,也要对高校贷款的资金进行跟踪监督,保证项目贷款资金专款专用,防止高校将项目贷款资金用于其他经费开支。同时,金融机构要密切关注高校的实际运营情况,及时按照既定合同催促高校还本付息[42]。若信贷项目在贷后需调整变更或高校出现财务困境,双方应及时沟通协调、研究制定相应措施(如资产置换、信贷展期等)切实降低由此带来的债务风险。3.建立对高校信用贷款的风险评价体系一般来说,金融机构对于企业的信用贷款,已经形成了较为成熟的风险管理和防范体系,但对于高等教育事业,由于一些特殊原因,还需进一步增强风险意识,并建立针对性的信贷评价体系[43]。比如,对广西来说,首先,金融机构要根据广西高等教育的特点,如所处的广西经济环境、政府扶持力度等,实时研究广西高等教育行业的风险特征,建立广西高等教育行业的风险评价指标体系。其次,在行业研究的基础上对每一个广西高校贷款主体进行研究,量化主体风险,建立起一套适合广西高等教育的信贷风险评价体系,进而有效防范高校债务风险。

本文来源:《南宁师范大学学报》:http://www.zzqklm.com/w/qk/25890.html