公平竞争的政府采购与招投标营商环境研究

政府采购与招投标是政府与市场主体之间的一种重要的交易形式，公平竞争对保障政府采购与招投标的合法性、透明性有着深远的意义，建设公平竞争的政府采购招投标营商环境有利于合理配置资源，推动市场经济的健康发展。然而当前公平竞争的政府采购与招投标营商环境虽然已经初步建设起来，但是仍然存在诸多问题亟需解决。本文拟通过对公平竞争的政府采购与招投标营商环境的基本要素进行界定与辨析，分析公平竞争的政府采购与招投标营商环境的现状与不足并针对存在的典型问题给出几点建议，以促进公平竞争的政府采购与招投标营商环境持续优化。

一、公平竞争的政府采购与招投标营商环境的概念辨析与要素探讨

公平竞争的政府采购与招投标营商环境是一个多种要素相互渗透影响的综合性概念，公平竞争的政府采购与招投标营商环境主要包含三个要素，即公平竞争、政府采购与招投标行为、营商环境。这三个要素遵从以下逻辑关系：政府采购与招投标行为是一项由政府主导的面向市场、使不特定多数市场主体参与到竞争中的行政行为。因该行为具有极强的竞争性，为保障其正常运行，达到预期效果，必须坚持公平竞争理念的指导，受到公平竞争制度的约束，以建立与优化营商环境，促进经济的高质量发展。

（一）公平竞争

该要素是公平竞争的政府采购与招投标营商环境概念中的核心要素。公平竞争本身的内涵可以表述为：公平竞争指各竞争者应当在同等条件下进行竞争活动。“同等条件”的意义非常深刻，回归政府采购与招投标行为来看，同等条件要求市场准入条件同等、采购信息获取同等、招标程序同等等一系列同等条件。同等条件并非指各投标者的自身实力、竞争水平同等，而是着重要求政府在进行采购行为时平等对待每一位投标者，给予其同等的竞争条件以保障政府采购与招投标行为是在公平竞争的条件下进行的。公平竞争不仅作为概念中的独立要素，还以一种理念或原则，乃至制度去影响概念中的另外两个因素。

公平竞争是一种政府采购与招投标行为所应当秉持的价值理念。政府采购与招投标是一种具有公共属性的行政行为，其目的不仅在于获取产品或服务，更重要的是维护公共利益、促进社会公正和提高市场效率，因此对于投标者的选取必须优中选优。这就必须要求政府与各投标者秉持公平竞争理念在同等条件下公平竞争，以选择出最为适合的投标者。其次，公平竞争还是政府采购与招投标行为的一项基本原则：根据《中华人民共和国政府采购法》第三条规定：“政府采购应该遵循公开透明原则、公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则。”而《招投标法》第五条中也规定“招标投标活动应当遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则”。由于政府采购与招投标行为本身具有鲜明的竞争性，极易在实行中发生妨害公平竞争的各种行为，因此公平竞争才作为基本原则之一被明确写进法律中。最后，公平竞争还作为一种制度被广泛应用于政府采购与招投标领域。2021年市场监管总局等五部门联合发布《公平竞争审查制度实施细则》，旨在维护公平竞争。而2024年国务院发布《公平竞争审查条例》，拟对公平竞争审查制度做出进一步的完善以适应不断发展变化的经济态势。公平竞争审查制度的不断改进说明了国家对公平竞争审查制度的重视，彰显了公平竞争在社会主义市场经济中的重大作用。综上所述，公平竞争既是一种价值理念，又是一种基本原则，还作为一种制度被广泛应用于政府采购与招投标领域。

（二）政府采购与招投标

政府采购与招投标要素是承接公平竞争与营商环境两个要素的桥梁。前文提到，政府采购与招投标行为必须秉持公平竞争理念，遵从公平竞争原则，遵守公平竞争制度，这充分说明政府采购与招投标行为是在公平竞争的指导与限制之下进行的。而经过公平竞争约束与规范的政府采购与招投标行为才能真正地提升市场效率，防止腐败，促进竞争，从而营造公平、透明、高效、可期待的营商环境。招投标是政府采购的一种重要采购方式之一，通过招标、投标、评标等环节，实现公开、公平、公正的采购流程，确保采购过程中的公正竞争和资源优化配置。在政府采购的方式中，招投标作为其主要方式在实际政府采购行为中被广泛应用。政府采购与招投标密不可分，两者作为优化资源配置、提高政府效率、促进政务公开的工具使用，对我国市场经济的发展完善作用匪浅。

由于政府采购与招投标行为具有鲜明的竞争性，为保障其发挥应有的效果，必须受到公平竞争的指导与约束。然而在实践中，违背公平竞争原则的事例屡见不鲜，常见的政府采购与招投标违法行为有两种：一是地方保护。由于各地经济发展水平是各地方政府的重要考核指标之一，而本地企业的发展是当地经济繁荣的重要标准，所以当地政府在实行采购行为时，会倾向于优先考虑本地企业，将更多的机会向本地企业倾斜，这也导致了不少地方保护行为，如给予本地企业内幕信息以确保其在招投标行为中处于优势地位，或通过设置负面清单，设定不必要甚至歧视性的要求或程序来防止外地企业在招投标活动中胜出等。二是腐败行为。由于政府是政府采购与招投标行为的“发起人”和“裁判员”，对于招投标的结果享有决定权，因此有些地方政府公然违背公平竞争原则，向投标者索贿或接受投标者主动行贿对招投标行为暗箱操作。为有效遏制以上现象，有必要使用公平竞争制度对政府采购与招投标行为进行限制，确保政府采购与招投标在公平竞争的理念下进行，受到公平竞争制度的约束，以优化政府采购与招投标营商环境，促进社会主义市场经济的发展。

（三）营商环境

本文所探讨的营商环境要素并非指我国整体的营商环境，而是针对于政府采购与招投标领域的营商环境，政府采购与招投标营商环境作为我国整体营商环境的一部分，既包含整体营商环境的共性，又表现出专属于政府采购与招投标领域的特点。该要素是三个要素中的结果性要素，是前两个要素作用后所追求的效果。正是因为政府采购与招投标存在种种的问题，才需要秉持公平竞争的理念，受公平竞争制度约束。政府采购与招投标行为在公平竞争的影响下，才能不断提升政府采购透明度，着力构建统一开放、竞争有序的政府采购市场体系，最终达到优化政府采购营商环境的效果。

我国十分重视对于营商环境的建设，2019年国务院发布的《优化营商环境条例》，为我国营商环境的建设、优化与发展创造了良好的条件，并在政策颁布当年就取得了良好的效果：根据世界银行《2020年营商环境报告》显示，我国营商环境连续两年在营商环境改善的经济体中名列前10，在全球190个经济体中位居第31名，且呈现迅猛增长的势头。公平竞争的政府采购与招投标营商环境在整体营商环境的建设中也被重点关注：《优化营商环境条例》第十三条中规定“招标投标和政府采购应当公开透明、公平公正，依法平等对待各类所有制和不同地区的市场主体，不得以不合理条件或者产品产地来源等进行限制或者排斥”。2019年财务部发布《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》，将公平竞争、政府采购与招投标、营商环境三个要素全部包括在内。通过以上文件不难看出，政府优化公平竞争的政府采购与招投标营商环境的愿望已经十分迫切，也从侧面说明公平竞争的政府采购与招投标营商环境的重要作用。

二、公平竞争的政府采购与招投标营商环境的现状与不足

（一）公平竞争的政府采购与招投标营商环境现状

1.公平竞争审查制度体系大致建成

我国公平竞争制度主要包括公平竞争审查制度与事后监督以及反垄断审查等，其中最具有代表性的就是公平竞争审查制度。公平竞争审查制度是一个新颖的制度，在2015年出台的《关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》中首次提出，在2016年国务院发布《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》时正式诞生。2021年市场监管总局推出《公平竞争审查制度实施细则》，而2024年国务院发布的《公平竞争审查条例》标志着我国公平竞争审查制度已经基本成型。在《公平竞争审查制度条例》第九条第三款中着重强调了政府采购与招标投标等内容，该条文彰显了政府采购与招投标在公平竞争审查制度中的重要性。公平竞争审查制度通过对于政策措施的事前审查，从源头降低了政策措施限制竞争，损害经济发展的可能性，对于营商环境的建设与优化起到了极大的促进作用。各地方政府积极实践中央及国务院决策部署，以《公平竞争审查制度条例》为蓝本，制定与公平竞争审查制度相配套的制度，组织公共竞争审查联席会议，建立专家咨询机制，开展对政策措施的公平竞争审查，为公平竞争审查制度的有效落实提供坚实保障，为促进市场公平竞争、改善营商环境提供了制度层面的支持。

2.各地政府对于公平竞争的政府采购与招投标营商环境的创新建设

实行公平竞争审查制度时，各地政府常结合本地特点与客观条件，在不破坏公平竞争审查制度的前提下提出许多创新举措，这些措施彰显了公平竞争的理念，切实优化了政府采购与招投标营商环境，为我国公平竞争审查制度建设及营商环境持续改善提供了宝贵的经验。

（1）开展公平竞争审查多元互评机制

现如今对政府采购与招投标政策措施的审查主要集中在政府进行自我审查上，自我审查虽然是基于现阶段客观条件的合理举措，但是仍然有可能产生审查不力、审查能力不足等问题。为减少自我审查模式的消极影响，切实保障符合公平竞争要求的政策措施出台，各地政府纷纷出台相应的政策。如潼南区市场监督管理局与四川省遂宁市探索开展公平竞争审查交叉互评的活动。遂宁市联席办委托四川大学法学院创新与竞争法研究中心组建评估团队对铜梁区发展改革委进行评估，由铜梁区发展改革委向评估团队提供各种佐证资料以验证其出台的政策措施是否符合公平竞争审查条件。跨市交叉互评有助于各政府在更加客观角度进行公平竞争审查，避免地方政府因利益牵扯而在自我审查期间刻意放松审查要求甚至有意通过不符合公平竞争理念的政策措施。交叉互评制度也给了各地政府之间相互进步，相互探讨的机会，便于政府之间相互借鉴先进经验，完善公平竞争审查制度，为建设公平竞争的政府采购与招投标营商环境出谋划策。

（2）打造电子化、智能化、便利化政府采购与招投标网络平台

为便利投标者，促进公平竞争，各地政府致力于打造透明化、智能化、精准化政府采购与招投标互联网平台，制定透明高效的程序，优化政府采购与招投标营商环境。其中深圳市提出“阳光采购”的概念，致力于建设高质量政府采购与招投标营商环境，由深圳市财政局打造的深圳政府采购智慧化平台能够实现全流程在线办理，投标者可以随时在平台上下载采购与招投标相关信息并参与线上投标活动。深圳在全国率先上线供应商在线注册、质疑、投诉、支付、签订合同、意向公开等一系列线上服务功能，为投标者创造了完备且清晰透明的投标流程，在便利了投标者投标的同时还为投标者开展事后救济与调节机制，消除了投标者的后顾之忧。

（二）公平竞争的政府采购与招投标营商环境的不足

1.审查标准规范过于简略

《公平竞争审查条例》第二章“审查标准”中的某些条款规定用语过于模糊，给予起草单位较大的变动空间，不利于公平竞争审查工作的推进。以对于政府采购的规定条款为例，《公平竞争审查条例》第九条第三款规定，“排斥、限制或者变相限制外地经营者参加本地政府采购、招标投标”，其中的“变相”用语未作进一步解释，给了起草单位以极大的可操作空间，起草单位可以通过对“变相”进行扩大甚至是歪曲解释以达到规避公平竞争审查的目的。

《公平竞争审查条例》中第十二条“豁免标准”提到了几种可以得以豁免的政策措施类型，其本意是出于国家安全、社会公共利益、科技创新等更高层级目的给予各地政府部门以变通的权利，以确保这些法益得到着重保护。然而该条款却极易沦为各地政府规避公平竞争审查的工具。由于该条款的表述过于简略，使得起草单位极易通过赋予不符合公平竞争审查要求的政策措施以“维护国家安全”或“促进科技创新”等名义逃避公平竞争审查，极大削弱了公平竞争审查制度的具体成效。

2.政府采购与招投标流程繁琐、不透明

尽管有关于政府采购与招投标的政策措施已经经过公共竞争审查制度得以改善，但是政府采购与招投标程序繁琐、不透明的问题仍然存在。各地的政府采购与招投标网站由于分属不同政府部门管辖，导致各系统独立运行，不能做到信息共享，有效衔接。投标者在进行投标活动时常常涉及几个部门的重复申请，重复办理，且需要提交多种不必要的审核材料并被许多不必要的程序制约。办事程序臃肿、各部门各自为政，严重阻碍了全国统一大市场的建设进程，也增加了政府通过模糊程序进行行政垄断、权利寻租的空间，不利于公平竞争的政府采购与招投标营商环境的优化。

三、公平竞争的政府采购与招投标营商环境改进措施

（一）完善公平竞争审查制度

1.明晰审核标准用语，规范豁免标准

在《公平竞争审查条例》中对于审查的用语较为简略模糊，导致审核人员极易通过对模糊性规定进行扩大化甚至扭曲化理解或给政策措施一个“维护国家安全”或“促进科学技术进步”等冠冕堂皇的理由来规避公平审查制度。因此，应当对于条例中的“不合理”“歧视性”等模糊性用语进行规范和细化，对“维护国家安全”，“促进科学技术进步”等概括性用语进行界定分析。为此可以同其他法律文件中的同类标准结合起来综合判断：如将条例中中关于政府采购与招投标的部分与《政府采购法》、《招标投标法》中相关规定进行结合，将豁免标准中的“国家安全”“节约能源、保护环境”同《国家安全法》、《环境资源保护法》进行结合。防止公平竞争审查人员通过模糊性与例外规定规避公平竞争审查制度，对公平竞争审查的结果产生不利影响。

2.在公平竞争审查制度中加入有关营商环境的审核条款

公平竞争审查制度同营商环境密切相连：第一，公平竞争是两者共同的价值目标。对于公平竞争审查制度而言，审查政策措施是否符合公平竞争是公平竞争审查制度的核心要求，正是因为要加强政策措施中的公平竞争理念，废除排除、限制竞争的政策措施，促进市场主体竞争，才会设定公平竞争审查制度。而公平竞争是改善营商环境的重要前提，只有保证市场主体的公平竞争，才能创造一个相对优良的营商环境，实现营商环境的市场化、法治化、国际化，以进一步促进社会主义市场经济高质量发展。第二，公平竞争审查和营商环境的评价指标具有相似性。在《优化营商环境条例》中强调政府应当完善关于优化营商环境的政策措施与公平竞争审查制度的审查标准有着高度的契合性，这客观上为营商环境条款加入公平竞争审查制度体系中创造了良好的移植条件。第三，实行公平竞争审查制度有利于营商环境的发展。政策措施经过公平竞争审查，限制排除、妨害竞争与损害市场主体利益的政策措施出台，为市场主体公平竞争扫除制度障碍，在客观上已经改善了营商环境。为进一步优化营商环境，有必要将优化营商环境的条款直接写入《公平竞争审查条例》，加快推动公平竞争审查制度的完善，持续推进营商环境的优化。

（二）加快全国一体化政府采购与招投标电子平台建设

  《优化营商环境报告》第四章第三十六条指出，要“加快建设全国一体化在线政务服务平台，推动政务服务事项在全国范围内实现‘一网通办’”，并强调要“推动政务信息系统整合，优化政务流程，促进政务服务跨地区、跨部门、跨层级数据共享和业务协同”。然而直至今日在政府采购与招投标领域都未能达到该项要求。应当加快各地区各部门信息共享机制，实现各部门信息互通、信息互享，防止重复申请、重复办理的现象，降低市场主体的投标成本，提高市场主体的公平竞争效率。制定透明、高效、简便的招投标流程并在全国地区通用，将政府采购与招投标的政策措施与相关信息、文件以及投标窗口直接公布在政府部门的官方采购网站上，并实行统一简便的招投标流程，遏制政府通过繁琐的程序制造隐性壁垒或利用信息差进行地方保护或腐败行为，将政府采购与招投标全流程置于阳光下供社会监督，确保政府采购与招投标程序的透明高效，令政府腐败与行政垄断无处遁形。

文章来源：  《河南经济报》   https://www.zzqklm.com/w/qt/34236.html