浅析《社会保险法》对我国养老保险制度改革的重要意义

我国养老保险制度创始于20世纪50年代初，以1951年政务院发布的《中华人民共和国劳动保险条例（草案）》为标志。之后60年间，历经社会统筹、统账结合等阶段的发展，制度改革逐渐趋于成熟。主要表现在以下几个方面：第一，从保险模式上看，经历了从“企业加社会”到“企业保险”再到“社会保险”的模式，使我国的养老保险制度真正成为社会保障制度。第二，从缴费主体看，实现了从单一保险责任主体向多主体转变的制度，实现了从只有雇主缴费到雇主和个人共同缴费，再到企业、个人、社会共同负担的转变。第三，从立法机制上看，从“社会统筹”的立法转变为“统账结合”，向着党的十四届三中全会确立的通过社会统筹和个人账户相结合的方式转变立法机制。第四，从保障范围上来看，从单一所有制职工的保障发展为不分所有制性质的全体职工保障，即仅对全民和县以上集体所有制职工提供养老保险发展为对城镇非国有经济职工实行全体企业职工养老保险。第五，养老保险法律保障从单一向多层发展，即从高福利的退休金这一单一层次发展为基本养老保险与补充养老保险两个层次。
尽管养老保险制度有一定发展，但还存在许多问题，需要不断完善。
(一)养老保险法律体系不完备
表现为：第一，立法层级较低，基本法还没出台，政策性强，经常变动，缺乏整体性和权威性。比如现行的城镇企业基本养老保险制度中的养老金计发办法几经反复但仍不完善。第二，某些社会生活方面还没有进行养老保险立法。如农民的养老保险问题。第三，养老保险法律规范不统一。首先，表现在规范形式不规范，许多非法律规范（如通知、复函等）起着法律的作用。其次，表现在有关法律实施范围的不统一。目前中央只管大的方向，具体方案和政策都由地方政府决定。各地在缴费和待遇等具体规定方面千差万别。最后，表现在有关法规内容衔接不紧密，前后内容不统一甚至矛盾。
(二)养老保险的覆盖面不够广
主要表现为两部分人群，一是城市的非企业劳动者，二是农民。城市非企业劳动者是指不存在劳动关系的城镇劳动者，包括个体劳动者和灵活就业人员。自国务院《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发[2005]38号）发布实施以来，各地大都制定了个体灵活就业人员的参保办法，部分解决了这一问题。相比之下，农民的养老问题，进展不快，只有个别地区进行了试点。因此，加快农村养老保险制度的法制化进程成为我国养老保险制度改革的当务之急。
(三)基本养老保险费融资方面立法滞后，基金征缴力度不强
回顾我国养老保险制度改革所走过的路程，一个显著的特点是：不是先出台全国统一政策，再实践，而是授权各地先试点探索再向全国推广。尽管这样做可在一定程度上降低改革试点的风险，但却造成了全国缺乏统一的规定，相关立法滞后。这就使养老保险制度在费用的征缴、基金的管理机构和运营、保值增值等方面缺乏统一的法律规定，从而使每一轮的养老保险制度改革因缺乏足够的强制性而受制于各地的具体做法。最终导致养老保险基金融资过程中出现逃避缴费的现象。
(四)养老保险待遇纠纷处理法律程序存在缺陷
“离退休人员不能按时或足额领到离退休金。从1996年第一季度至1997年第二季度的统计资料看，这一问题从来都是引发突发事件的重要诱因之一。例如，在1996年第一季度中，因这两种原因而引发的集体上访事件共260多起，占集体上访总数的45%左右。”从突发事件中不难看出，我国目前尚未建立养老保险待遇纠纷处理的法律程序，当事人的权利救济通道不畅是酿发这类事件的重要原因，而当事人的实体权力无法实现，基本生活难以保障才是问题的关键。
二、《社会保险法》的立法过程
《社会保险法》从1992年开始起草，自1994年以来曾多次被列入全国人大常委会立法规划及国务院立法工作计划，但是直到2010年才正式通过，几经波折，历时16年之久。之所以如此漫长和艰辛，主要是由于存在以下三大困难：第一，在制度运行中存在很多问题尚未定论，难以以立法的形式固定下来；第二，在激烈的博弈过程中，利益格局正在形成，需要极大勇气才能重新理顺利益关系，进一步完善社保制度；第三，在一些重大制度设计和模式选择上还存在较大分歧，远未达成广泛的社会共识。