公办高职校企合作中的财力资源配置机制研究

到2010年底，我国公办高等职业院校817所，占专科院校总数的73.41%，在校生人数4710442人，占专科在校生总数的71.70%[1]，可见以公办为主体的高职教育为实现我国高等教育大众化的历史性跨越发挥了不可替代的作用。高职教育跨越教育与职业两界，实施校企合作、工学结合和顶岗实习培养高素质高技能专门人才，必须依赖企业，因为企业控制着实践教学资源。但学校和企业是两类异质社会组织。学校的任务是培养人才，提高服务社会能力，遵循的是教育规律；企业的任务是创造物质财富，提高经济效益，遵循的是市场经济规律[2]。这两者任务不同、目的不同、遵循的规律不同。但两者之间存在“资源依赖关系”[3]，特别是人才培养与需求关系。然而要把企业的生产资源转化为教育资源，存在矛盾是必然的。只有重视矛盾的客观存在，才能通过财力资源的配置有效地解决矛盾。

一、高职校企合作财力资源配置现状分析

1.高职教育经费的拨款体制、管理模式与办学目标相矛盾

新中国建立后，高等教育财力资源配置采用的是与计划经济相适应的“基数加发展”拨款体制。1985年后实行与市场经济相协调的“综合定额加专项补助”拨款体制。“综合定额”是指政府财政部门与教育主管部门制定各类学历层次、各专业的生均教育经费的定额标准，根据上年度的学生人数对高校发放本年度的运行经费；“专项补助”是综合定额的补充，是根据高校特殊发展的需要，由财政部门和教育主管部门按照项目另行安排的专项经费[4]。应该说“综合定额加专项补助”拨款激励方式有效地促进了高等教育的大众化。1999年，中共中央、国务院《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》中首次提出“大力发展高职教育”，随着当年开始的全国高等院校的大规模扩招，“高职教育以独立设置高职院校迅速增长为主要标志得到了蓬勃发展”[5]。但由于准备工作跟不上，我国许多高职院校在人才培养方案、课程模式、师资队伍、实验实训条件、实习基地等方面都存在量与质的不足。高职教育培养的是高素质技能型、技术应用型人才，对生产性教学设备的仿真先进程度、顶岗实习的要求很高。由于教育部对高职教育实行“教育事业费以学生缴费为主，财政补贴为辅”的管理模式。高职院校的资金投入不足，教学仪器设备更新缓慢、实训实习基地建设举步维艰，难以满足科技发展对高职教育的需求，以致于学生实践能力差，不能适应新技术、新设备、新工艺及产业结构调整、经济转型升级带来的劳动力需求变化的需要，制约了校企合作、工学结合的实施，影响了高职教育目标的实现。  

2.高职教育的经费投入与规模不相称

高职教育的经费投入与规模不相称，这主要是与普通高等教育相比较而言，一是“学术型”高等教育的投入观念根深蒂固。人们对高职教育的实践性、技术性特征认识不足，没有充分认识到高职教育是需要付出高昂成本的教育类型，因而财政拨款往往“偏袒”普通高等教育。据江苏省测算的有关教育成本的统计数据，高职教育的成本是普通高等教育的2.64倍[6]，但我国高职教育生均公用经费仅为普通高校的54%左右。政府对高等教育成本分担的偏差机制导致高职教育资金来源不足，特别是政府投入不够。二是国家财政对高职教育经费的投入比例整体并没有随规模的扩大而增加，不能体现教育的公平性和特殊性。从表1计算可以发现，从2005年到2008年，我国高职教育的在校生规模占高等教育在校生总数的比例分别为45.65%、45.75%、45.66%、45.36%；而这一时期我国高职教育经费支出占普通高校总经费的比例分别为12.39%、14.63%、15.69%、17.21%。可见在高等教育内部由于类型不同，出现投入机制的严重不匹配。

                 表1  高等教育经费投入对比表[7] 

3.高职教育的经费来源渠道受阻

高职教育资源是高职教育发展所需要的各种教育、生产要素的总和，包括人力资源、物力资源、财力资源、管理资源、信息资源、标准资源等等，这些资源要素对培养高素质高技能人才、促进高职教育校企合作发展、推动高职教育工学结合运行具有重要作用，尤其是财力资源配置起着关键作用。目前我国公办高等职业院校的经费来源主要有预算内财政拨款和学生学费，两者之间的关系是学费为主、财政拨款为辅，其他渠道筹措办学经费作为补充，如专项补助、成人教育学费、职业培训学费、创办产业利润留成、社会捐助和企业资助、职工集资或借款、银行贷款等。2011年度高职高专学校经费收入总计105148913千元，其中学杂费收入43590653千元，占41.46%；教育事业费拨款收入36935415千元，占35.13%；其他收入4303709千元，占4.09%；企业办学中的企业拨款1327081千元，占1.26%；社会捐赠收入293170千元，占0.27%；校办产业和社会服务收入用于教育的经费116925千元，占0.11%[8]。这样的经费来源渠道比例结构与《中华人民共和国职业教育法》第26条“国家鼓励通过多种渠道依法筹集发展职业教育的资金”显然差距很大。与校企合作教育典范的德国（来自于企业的办学经费占85%）相比，我国高职教育办学经费投入渠道结构存在极大差距，究其原因一是企业已经履行了交纳教育费附加和地方教育附加、提取并支出职工教育培训经费的法律责任，企业已没有额外再负担社会责任的义务；二是还没有打通企业向高职院校投资入股的法律障碍。

4. 公办高职校企合作的财力资源配置问题

财力资源是生产资源和教育资源中物力资源、人力资源、信息资源等的货币价值表现形式。公办高职院校在财力资源有限的情况下，财力资源配置结构也发生了很大的变化。受政府规模绩效评价机制的影响，公办高职校企合作的财力资源配置倾向于征地、建楼房，而基本建设拨款只占基建支出20%左右，不得不挤占正常的办学经费用于校企合作、工学结合，自然少得可怜。有学者从所有制的角度出发，建言国家出台政策，要求国有企业履行社会责任，承担公办高职的实践教学义务，分担高职教育成本。这种想法从理论上来说是可行的，国有与公办合作，都是“国家的”，能担当“最后的责任”。问题是现在的国有企业已进入市场，按照市场经济规律办事，因而实际操作的难度很大。也有学者从动力机制角度研究，呼吁政府给予合作企业税收减免吸引企业参与育人，这样的做法国外有例，但中国的高职学生人数多、专业多、产业分布广、企业数量庞大、涉及的税种复杂，在目前的税收人员数量、校企合作处于初级阶段的整体背景下操作空间不大。因此，我们还是要回到“原点”即公办性质、拨款体制、高职教育事业费管理模式来讨论校企合作财力资源的配置问题。

高职教育经费总量供给不足和内部结构性失衡使得提升教育教学质量、校企合作培养企业需要的人才显得心有余而力不足。

二、公办高职校企合作财力资源配置原则

校企合作财力资源是指用于校企合作办学制机制创新、工学结合育人及顶岗实习教学的教育经费。资金是校企合作正常运转必不可少的条件之一。由于高职教育财力资源的相对稀缺，为发挥资源的最大效益，就政府对高职教育事业投入的财力资源在校企合作方向的分配提出如下原则。

1.教育性原则

校企合作财力资源配置问题虽然是从校企合作的成本与责任分担、合作共赢的长效机制角度提出的，但不能将政府配置的财力资源作为企业盈利的手段。这种财力资源的配置是为了更好地实现育人的目标，是为了更好地提升学生的实践能力、就业能力，更好地促进学生的发展。因此，校企合作财力资源配置的第一原则必须要落实教育功能。

2.共享性原则

高等职业院校从事的高职教育活动缺少的是产业文化和企业真实的作业资源，本可以通过校企合作解决优势互补、资源共享、合作育人问题。但由于培养人才就业的不定向性及人才流动性，各高职院校的专业与产业对接的程度不同，校企合作育人资源参差不齐，工学结合运行机制也不一样，导致各地政府、企业都不愿意投入校企合作资金。校企合作财力资源的配置关键是要解决学校与企业之间教育资源共享问题，因此，政府公共财政资源分配时应通过协议机制、担保机制等措施保障建立的教育资源能长期共享。

3.市场性原则

不同的资源配置方式产生的作用是不同。企业是把生产资源变成物资财富的组织，高职院校是把潜在劳动力培育成人力资源的组织，人力资源市场是实现这两类组织进行交换的场所和平台。要把高职院校培育的人才资源转化为企业需要的人力资源、技术资源还有差距，关键在于高职教育的校企合作、工学结合特色的作用程度，在于与产业、企业、职业、岗位联系的相关程度，在于政府的制度创新、行业的标准制定。高职教育的准公共产品属性要求参与教育机会的公平，但高素质高技能的人才培养目标要求企业的高素质。因此，通过制度创新，引入市场机制，建立政府调控、行业指导、学校主体、市场中介、企业供给的教育资源的配置机制[9]。

4.效益性原则

在当前高职教育资金投入总量不足的情况下，校企合作专项经费的投入能有效构建政府、行业、学校、企业四方合作互动机制，能积极推进工学结合人才培养模式改革，能真正反映或体现高职教育的类型特色。为使有限的资金发挥更大社会效益，探索建立绩效拨款制度，试行财政拨款与高职教育校企合作育人绩效评价挂钩，并实行专项激励、跟踪评价，逐步建立以校企合作育人质量为核心的公共财政教育经费支出绩效评价体系，形成目标导向、预算约束、绩效评价、专项激励的高职教育经费绩效管理新机制。

校企合作财力资源配置遵循的原则之间，教育性原则是根本，共享性原则是关键，市场性原则是机制，效益性原则是目标。

三、公办高职校企合作中的财力资源配置机制

资源配置机制是指调节资源使用的数量、规模、结构、布局等方面的经济机制。《中华人民共和国职业教育法》第28条规定“企业应当承担对单位的职工和准备录用的人员进行职业教育的费用”，《国务院关于大力发展职业教育的决定》（2005）第25条规定“各级人民政府要加大对职业教育的支持力度，逐步增加公共财政对职业教育的投入”等法律法规政策都规定了校企合作经费投入问题。

1.以政府为主建立校企合作专项基金

政府是公办高职教育校企合作财力资源配置的主体。公办高职教育提供“准公共产品”属性、具有公办性质和“市场失灵”的特征，决定了应该由国家财政支出作为基本保障来构建校企合作的“组织间关系”，并且财政投入应是高职教育中校企合作获取经费的主要来源。因此，建立和完善政府财政供给为主、学校自筹配套为辅的“高职校企合作专项基金”制度，在现行拨款体制的“综合补助”中增加“校企合作董事会或理事会运行经费”、“顶岗实习经费”和“企业兼职教师经费”；在“专项补助”中根据需要增设“校企合作平台（基地、校、厂、站等）建设专项基金”，切实解决当前校企合作培养人才的财力瓶颈问题。专项基金作为政府预算内拨款的重要补充，对改善校企合作条件，促进优势发展，提升人才培养质量必将起到积极的作用。

2.行业制订标准

教育资源配置是否合理、是否实现资源分配目标，首先要制定教育资源优化配置的标准。“帕累托最优状态”虽然为高职教育校企合作财力资源配置提供了最优标准，但在公共财力有限投入的背景下，这种理想结果是无法实现的。高等职业院校为实施校企深度合作，建立了一系列的校企合作平台，如职教集团、校企合作联盟、校中厂、厂中校、教师工作站、技师工作站、校企合作管理信息平台、顶岗实习平台等校企合作财力资源配置的客体。目前这些校企合作平台成立的多，运行的少，其根本原因在于建设和运行经费没有保障。因此，行业制订并公布规范的合作企业准入标准、教育资源交易价格标准、合作项目补贴标准及相应配套制度，为财政资源配置提供基础。

3.公开遴选合作企业

在市场经济体制下，公共财政资源的配置必须公开、透明，以兼顾公平与效益。为此，学校根据行业制订的校企合作资源配置标准向社会公开需要合作企业的条件、教育项目标的，引入教育资源配置的市场竞争机制，实行公开招标，学校组织企业投标与遴选，报学校举办方、教育行政部门、财政部门联合审批，并向社会公开，便于社会监督。

4.财政转移支付

2011年6月，国务院印发《关于进一步加大财政教育投入的意见》（国发[2011]22号），为实现国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例达到4%的目标提供了政策保障。我国公办高等职业院校有中央属教育部门和其他部门举办的，也有地方属教育部门和其他部门举办的，还有中央企业举办的、地方企业举办的，因此适宜按照举办方的财政隶属关系实行专项转移支付校企合作专项基金，补偿企业合作过程中的直接成本，这样便可调动企业合作的积极性，变企业被动合作为主动合作。

5.政府评价财政支出绩效

政府绩效评估是政府自身通过多种方式对政府的决策和管理行为所产生的政治、经济、文化、环境等短期和长远的影响和效果进行分析、比较、评价和测量。政府绩效评估作为新公共管理的重要内容，承载着加强政府责任、规范行政行为、提高政府效率的重任，具有监督政府行为、提高政府绩效和改善政府形象等作用。高职教育的“产品”是人才和人的能力，其效益的反映具有间接性、长效性、隐蔽性、流动性、多重性等特征，可以从接受财政投入的教育机构（包括学校和企业）角度设计评价指标体系，如建立毕业后半年内就业率、毕业半年后月收入、工作与专业的吻合度、家长对学生就业状况满意度、企业对学生满意度等指标来评估财政支出校企合作专项基金的绩效。

以政府为主建立校企合作专项基金，行业制定合作企业的准入标准和合作项目补贴标准，通过市场招标遴选合作企业，学校制订工学结合项目或产学研项目，运用财政转移支付、价格结算和绩效评价，补偿企业合作过程中的直接成本[10]，构建政行校企之间四方互动的组织间合作共赢关系。

四、结语

财力资源是校企合作关系构建与运行的“血液”。从目前来看，直面校企合作财力资源的稀缺，要求我们必须进行合理地配置与使用，形成政府主导、行业指导、企业参与、高职院校主动的校企合作财力资源配置机制，以最少的财力资源消耗实现校企合作培养高技能人才的目标。从长远考虑，必须寻求财力资源突围的策略，突破教育投入的体制和法律障碍，引入市场机制配置校企合作财力资源，激活国内社会资本和国际资本参与职业教育的积极性，使职业教育的资金市场释放出更大的正能量，发展中国特色的高职教育。

参考文献：

1.2010年教育统计数据[EB/OL]，2012-12-16.

2.潘懋元.产学研合作教育的几个理论问题[J].中国大学教学，2008（3）：15-17.

3.杰弗里.菲佛，杰勒尔德.R.萨兰基克.组织的外部控制—对组织资源依赖的分析[M].北京：东方出版社，2006.

4. 曹忠正，陶美重.建国以来我国高等教育资源配置方式比较分析[J].天中学刊，2010（3）：9-12.

5. 马树超，郭扬.高职教育：跨越.转型.提升[M].高等教育出版社，2009:60.

6. 王明伦.高职教育发展错位分析及对策[J].教育与职业，2007（12）：12.

7. 杨周复.中国教育经费统计年鉴—2009[Z].北京：中国统计出版社，2010.

8. 陈伟光.中国教育经费统计年鉴—2011[M].北京：中国统计出版社，2012:5.

9. 张健.试论高职教育资源优化配置的路劲选择[J].教育与职业，200（12）：5-7.

10.杭瑞友，葛竹兴.农业高等职业教育校企合作育人体制机制探索与实践[M].北京:中国农业大学出版社，2012:2.