基于金融监管视角的我国新型城镇化风险研究

党的十八大报告提出我国要走新型城镇化道路，要协调城乡区域发展，实现新型工业化、信息化、城镇化以及农业现代化。新型城镇化将成为我国经济发展新的增长点和经济升级的重要推动力量。金融是现代经济的核心与灵魂，城镇化建设离不开金融创新的支持和推动。金融创新在为城镇化服务的同时，也衍生出了相应的风险，甚至会导致系统性风险，危害到整个国家政治经济的稳定和安全。因此，有必要采取有效的监管手段以控制城镇化过程中的金融风险。然而，金融监管对创新的抑制作用又将反作用于新型城镇化的进程。我国要走新型城镇化道路离不开金融创新所带来的资金支持，但也要严格控制创新所引起的系统性风险，归根结底是如何通过金融监管的手段来引导我国金融创新的方向，如何平衡金融监管与金融创新之间的关系，这不仅是我国新型城镇化建设所面临的重要问题，也是整个金融产业未来发展的重要方向。

一、新型城镇化过程中的金融要素需求

根据国家统计局数据，2011年我国城镇化率已到达51.27%，但与经济发达国家80%左右的城镇化率相比还相去甚远。然而，我国城镇化水平不仅仅体现在统计数据上的落后，更重要的是城镇化内生效应尚未得到充分发挥，存在城镇建设无序，产业布局混乱，资源、生态和环境相冲突等客观现实问题。因此，我国适时提出了新型城镇化的发展路线，即不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价，着眼农民，涵盖农村，实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化，促进经济社会发展，实现共同富裕。这是一条具有中国特色的发展道路，是符合我国当前基本国情的发展道路。新型城镇化的发展离不开金融这一重要要素的支持。第一，新型城镇化更加重视城市的集群发展，由过去主要发展大城市向发展城市群转变，促进大中小城市与小城镇的协调发展、聚合发展，增强城市辐射功能，同时也更加注重生态发展，建设节能环保、和谐友好型城市。由此将带来城市建设尤其是中小城镇建设、生态城市建设的资金需求明显增加，以及轨道交通、高速公路等基础设施建设的资金需求大幅增加。第二，新型城镇化以新型工业化为动力，主导产业由传统产业向战略性新兴产业转变，产业分布由沿海向内陆转移，由分散向集聚化发展，产业驱动由简单加工、技术模仿向自主创新转变，这要求金融行业根据新兴产业的特点，创造更多适合新型工业化发展的新产品、新服务。第三，新型城镇化更加注重以人为本，解决农民“进城”问题，金融既需要加大农业产业化支持，以便有更多的农民可从农业生产中解放出来，也要加大农民到城市就业、创业的支持，促进农村剩余劳动力向城市转移。而解决农民“融入”城市的问题，给金融在支持保障房建设、教育、娱乐文化、生态保护等方面，提出了更高要求和更多需求。

二、金融创新、系统性风险与金融监管

新型城镇化是一个系统工程，城镇硬件建设和软件建设，包括基础设施投入、教育、就业、医疗、住房、社保等等，都需要巨额的投入。新型城镇化背景下金融创新的实质也是投融资体制改革的创新。目前，我国地方政府可控资源主要有土地资源、财政资源和政策资源，如何利用有限的可控资源撬动更多的金融资金为地方建设服务是新型城镇化建设所面临的重要问题。

（一）新型城镇化背景下的金融创新

土地资源和财政资金是目前地方政府所倚重的最重要资源。地方政府通过收储土地，然后以土地作为优质抵押品，获得贷款资金投入基础设施建设，进行土地一级开发或二级开发，再通过“招拍挂”方式将土地出让，将土地出让金收益作为偿还债务的重要来源。由于政府不能作为投资主体直接参与市场经营活动，地方政府往往通过组建城建公司、地方商业银行和城投公司等来调动社会资金和银行贷款，形成了地方政府投融资平台参与到土地流转过程中，从而为地方基础设施建设服务。除了土地财政，财政收入是地方政府可利用的最稳定现金流，地方政府利用财政资源资金作为担保或兜底资金，充分发挥财税政策和财政资金的杠杆作用，以部分机动财力做引导，从而吸引金融企业为当地重大项目提供政策贷款，撬动贷款的同时也可以引导其他资金作为补充建设资金。除上述两种手段外，地方政府可动用的还有政策资源，通过积极寻求政策资源的金融创新，以金融机构或者非金融机构为龙头，面向社会资本募集组建“城镇化建设基金”，根据城镇的整体建设与产业发展规划形成“项目包”，以基金为依托，开展“金融招商”，联合社会各类金融机构组成“金融要素包”，建立联合投融资机制。新型城镇化背景下的金融创新就是通过创新投融资模式，改变以往按照行政命令来分配资源的方式，探索市场化投融资手段，依托土地、财政、债券、股票、银行等金融市场和融资手段，募集重点产业发展所需资金，通过经济可持续发展实现参与者的共赢，最终共同来推进新型城镇化建设。

（二）金融创新与系统性风险

金融创新为我国城镇化建设提供了资金支持。但是，我们更要清醒地看到，金融创新的同时也衍生出了相当的风险和挑战。我国金融风险主要来自于房地产行业，而城镇化发展却也离不开房地发展，即使新型城镇化建设也无法摒弃其关联。受到房地产行政调控的影响，土地出让金的减少更是让地方政府债务陷入还本付息困难的尴尬境地。与此同时，地方政府融资平台的债务问题也日益严重，投融资平台作为政府政策执行工具，其自身的盈利可持续能力较弱，但是却承担着巨额的债务，这些债务往往需由当地财政兜底，这使得地方政府债务和经济发展面临巨大的风险，到了不得不防范的严重时候。除此之外，区域性金融风险、“影子银行”风险也愈演愈烈。面对复杂的金融市场，我国政府应高度重视财政金融领域存在的风险隐患，坚决守住不发生系统性和区域性金融风险的底线。但是，防范金融风险并不代表禁止金融创新。我们应辩证地看待金融创新与金融风险之间的关系。金融创新诞生之初正是基于风险控制的目的，而不是增加风险，而且金融创新确实对企业分散风险起到了较大作用。金融创新之所以会导致金融危机，核心原因有人的因素，也有政策因素，还有整个金融体系的原因。在这一情况下，为积极引导金融创新向良性方向发展，使之成为城镇化建设的重要推动力，就应高度重视金融监管的作用。金融监管的根本目标是尽可能确保整个系统的风险在可控范围内，维护金融稳定，在保证系统风险可控的情况下，金融产品创新应尽可能放松，因为只有放松对市场的约束，才会产生有效竞争，以及产生市场对风险更准确的估值，才可能有更多人愿意分散风险，促进金融产业有序发展。

（三）金融监管与风险控制

学术上对于金融监管的定义为一国金融监管当局根据相关法律法规对金融市场与市场参与者进行的监督和管理，是政府针对金融市场失灵所采取的一种预防或补救措施。金融监管主体通常是政府监管部门，监管的核心问题是如何对待金融市场的效率和稳定性。监管过于宽松会导致潜在风险不能得到有效地消解，不能实现监管目标。而监管过于严格则容易影响金融市场的整体运行效率，同时消耗过多的监管成本。所以如何在保证市场效率的前提下，尽可能地通过监管来确保市场的稳定性，在两者之间实现平衡，是金融监管理论的关键。

在现实情况中，监管活动离不开相应的管理体系。金融监管体系是为实现监管目标所釆用的对金融市场和相关参与者施加干预和影响旳一整套监管机制及组织机构的总和，包括：法律法规体系、监管主体机构、外部辅助性监管单位和行业自律组织。监管法律法规体系是整个金融监管体系的基础，规定了监管机构的监管范围和具体监管行为的方式方法，同时规定对不同程度违法违规行为所适应的惩戒措施，是行业的基本行为准则。监管主体是监管活动的实施者，依据法律法规的要求对实际金融活动进行监督，并确保法律法规得以有效实施。外部辅助性监管单位和行业自律组织是从金融市场外部和内部进行的非行政性监管。将整个金融体系的监管完全交予行政性监管机构，从监管成本上和可操作性上都是不可能达到的，这就需要来自监管体系外部的监督和内部的自律性管理加以辅助。

新型城镇化战略其实质是要落实城镇化所带来的内生效应，更加发展质量，这导致发展所需要资金资和源也更多。激进的监管政策无法为金融创新提供合适的环境，从而阻碍我国城镇化建设道路。而日益严重的金融风险又不允许我们采取宽松的监管政策。因此，我们有必要就分析当前我国地方政府在城镇化建设中所面临的实际问题，采取稳健的监管政策，来引导存量金融资源流向所需的地方。

三、我国新型城镇化建设中的金融风险与监管框架

（一）我国城镇化建设的潜在风险

伴随着我国城镇化进程的加速推进和中央政府积极的财政政策，地方政府在快速发展当地经济的目标刺激下，往往忽略了风险的控制。当前，我国地方政府所面临的风险主要有以下四个方面：

第一，政府债务管理意识薄弱，去行政化任务依然艰巨。资金管理制度、债务偿还制度和债务资金使用审批制度是债务管理最基本的制度体系，截止2012年年底仍然存在部分地方政府未明确债务资金的使用和偿还途径。制度缺失最直接的后果就是无章可循，无据可依，导致地方政府在债务资金的使用上存在随意性，不符合国家相关政策法规的要求，滋生巨大的地方债务风险。

第二，地方政府融资规模不断增大，融资手段不断创新，债务风险凸现。随着国家对地方政府性债务管理的加强和银行对地方政府及其融资平台公司信贷投放的从紧，一些地方转向通过信托贷款、融资租赁、售后回租、发行理财产品、BT（建设—移交）、垫资施工和违规集资等方式变相举债融资的现象日益突出。这些融资方式隐蔽性强，不易监管，且筹资成本普遍高于同期银行贷款利率，导致地方债务风险进一步凸显。

第三，地方融资平台不断做大，却缺乏可持续的盈利能力，面临崩盘的危险。根据审计署2013年24号公告数据，截止2012年底，地方融资平台公司、地方政府部门和机构举借的分别占地方债务总额的45.67%、25.37%，说明地方融资平台仍是主要的借债主体。而实际上，地方融资平台往往只是空有资产规模，没有持续的盈利能力，偿债能力较差，其巨额债务能否偿还存在较大疑问。而其财政兜底条款最终不仅会对地方政府产生影响，还会直接波及当地金融行业和其他实体经济。

第四，行业垄断导致金融抑制效应依然显著。通俗讲，“金融抑制”就是金融体系内自己跟自己玩。目前，金融资源依然掌控在大银行手中，大型项目只能与其合作。然而，金融体系收益率非常高，无风险收益率达到6%、信托收益率达到9%，如此高收益率大大削弱了金融机构投资实体经济的动力。没有实体经济作支撑，新型城镇化将无从谈起。

（二）我国现行金融监管架构

我国金融监管框架主要包括法律法规和监管主体两个部分。我国在监管相关法律的制定上侧重于保持法律的原则性，从数量上看，基本上只有《中国人民银行法》、《商业银行法》、《证券法》、《保险法》、《银行业监督管理法》等少数几部金融监管法律，并且对细则规定较少涉及。在实际执行过程中，我国金融监管主要运用的还是政府和监管机构所颁布的一些通知、规定、章程、管理办法等法规。在监管主体方面，我国现行的金融监管机构设置是分行业监督管理的结构，一般被称为“一行三会”。除了“一行三会”之外，各地方政府金融办公室也有不同程度的金融监管权。不同地方经济基础和发展情况大不相同，全国性垂直化的金融监管措施落实到不同地区就产生了不同的影响。出于中央与地方金融监管的博奔，金融办的独立性也将受到较大影响，且金融办的工作模式也较为灵活，甚至有时不太规范，在这几年的发展过程中，其权力不断扩大，但始终未能获得国家层面的确认，没有权责的准确定位。同时，我国也存在全国性和地方性的行业自律性组织，如银行业协会、证券业协会、保险业协会等，对行业的发展和管理起到了辅助性作用。而来自社会舆论的监督也是我国金融监管的有益补充。

整体来看，目前的金融监管体系和金融行业的风险状态并不匹配，一边是金融行业加速融合、渗透、交叉，呈现出一种网络状快速推进的发展格局；另一边却是金融监管体系还沿用着十几年不变的分业监管模式。在分业监管体制下，不同类型的金融机构归属不同的监管部门，产品审批、信息披露、监管标准等各个环节都存在差异，这在客观上形成了银行、保险、证券、信托等金融行业一面推出越来越多的交叉性金融产品和金融服务，一面又在按各自的“行规”行事，“两不管”的空白地带成为隐性风险的积聚点。随着金融创新在城镇化进程中的不断深入，当前监管体系将很难满足实际需求。

四、基于金融监管视角的城镇化建设金融创新风险控制优化

随着我国新型城镇化建设的不断深入，金融创新所衍生的风险将越来越复杂，如不做好监督和管控，其后果不堪设想。目前我国经济存在着系统性风险，房地产泡沫破灭风险、地方债务风险和影子银行风险三者是互相关联的。因此，我们分析某一方面的风险不能单独地孤立地就事论事，而应从总体上把握，要有“底线思维”。

第一，落实法律法规制度，强调制度的权威性，严格控制资金的使用方式和用途。金融监管应改变“事后监管”的模式，不能将监管仅定位为“救生员”和“消防员”，而应该是占据主动位势的“事前防范”模式。中央政府应“放话”，对继续明显违反规定、弄虚作假、纵容做假账进行融资活动的地方政府负责人和当事人，一定要“秋后算账”。要让金融机构重温《中华人民共和国担保法》，法律不承认各地方政府的担保行为。对于仍不顾风险，钻政策空子，最后造成严重损失的，应追究其责任。

第二，理顺监管部门，落实监管责任，防止监管套利。“一行三会”等几个金融管理部门应切实负起共同的责任，加强监管协调，防止各算各的账，加总出现监管上有空子可钻。解决这个问题的关键是理顺监管部门的责任，包括建立多部门联席的市场统一监管规则，用新的监管方式引导行业建立自我约束机制，遏制金融机构存在的利润当期性和风险滞后性的错配冲动。通过部际协调制度的建立与完善，最终达到改善决策机制，提高决策效率，以加快金融产业改革开放的步伐。

第三，加强金融机构的管理，激活金融体系，杜绝各金融机构的道德风险。虽然随着融资渠道的改革和开放，银行贷款占全社会融资总量的比例已下降到50%以下，但是，无可否认的是，银行贷款仍然是目前城镇化推进中最重要的金融力量。金融机构应当加强对金融机构的管理，严厉制止金融机构的金融抑制行为，让金融资源能够流向实体经济，从而避免滋生经济危机泡沫。与此同时，应重视资本市场的发展和证券、信托、基金、个人财富管理业的发展，扩大直接融资的比例，拓宽筹集资金的渠道。

第四，努力打造开放、多元、协调和创新的城镇化金融服务体系。所谓开放，就是要放宽市场准入，鼓励和引导民间资本进入城镇化建设领域，尤其是交通、教育、医疗、水电气等服务领域。同时也要扩大对外开放，适度利用国际资本，参与城镇化建设中的基础设施和产业升级等项目。所谓多元，就是要加快建立银行、保险、证券等多个金融机构参与的综合金融工具体系。特别是要加快直接融资的发展，同时鼓励村镇银行、小贷公司等微型金融机构的参与，弥补金融资源的不足。所谓协调，就是金融资本、产业资本、财政资金等相互配合形成资金合力，可以由政府牵头组建产业投资基金、信托投资基金、股权投资基金等平台，扩大资金来源，鼓励商业资本、产业资本下乡。所谓创新，就是要加快制度金融制度、金融工具和金融服务的创新，创造性地破解城镇化融资中的制度瓶颈，规避城镇化中的金融抑制问题。

第五，提升地方政府的财政自主权，扩大城镇化建设融资渠道。目前，地方政府所能控制的资源只有土地资源和地方财政收入，债券、股权等直接融资手段都受到国家的严格管控。提高地方政府的财政自主权，明确中央政府和地方政府的分税制，使得中央和地方的财权和事权相匹配，哪些农民进城成本的服务是由中央政府提供，哪些是由地方政府提供，这些关键性问题都是新型城镇化建设道路上的重要问题。只有提高了地方政府的财政自主权，才能够进一步激发地方政府的发展热情和风险控制动力。

五、结束语

毋庸置疑，随着我国新型城镇化道路的不断推进，我国金融创新的程度将不断深入。面对日益复杂的金融局面，金融监管在预防和控制金融风险和危机方面的作用将越来越重要。只有严格履行金融监管的相关职能，确保金融资源向宏观政策所预期的方向流动，才能够保证我国经济稳定快速发展。