我国孤残青年安置政策比较研究及对策设计-社科论文

通过比较分析可以看出，当前我国对我国孤残青年安置政策存在以下问题：

第一，国家层面对孤残青年的安置问题缺乏整体政策设计，导致目前孤残青年的安置问题完全依赖于地方政府。而使地方政府决策者担心的是，福利政策越好，可能会导致更多的弃婴出现在当地，因此即使是财政上比较富裕的地方政府，在处理孤残青年安置问题上仍比较谨慎。

第二，政府福利机构对孤残儿童普遍重养轻教，导致了孤残儿童成年后很难与社会接轨，政府福利机构的职能亟待转变。

第三，政府对福利企业的定位不准。由于残疾人的工作能力本身就低于正常人，因此福利企业的“赢利”定位就使其不得不像其他一般企业一样参与激烈的市场竞争，而据笔者对广东省某福利企业的调查显示，其企业超过60%的残疾员工每月创造的效益低于其工资收入，长此以往，福利企业必定走向衰竭。

第四，社会力量兴办的福利机构仍然非常薄弱，还难以承接由于福利企业衰竭所带来的巨大漏洞，如何有效组织社会力量发展福利事业，仍然任重而道远。

一、孤残青年安置政策的核心要素分析

（一）政府责任

孤残儿童在未成年时期由政府供养，儿童福利机构担任其法定监护人，责任主体明确。但是孤残儿童成年后，其责任边界变得非常模糊，解决孤残青年的安置问题，离不开政府的帮助，但是政府的责任边界在何处？我国《宪法》第45条规定 “国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”这是国家对特定弱势群体的一种义务性承诺，其为生存难以为继的公民寻求国家的物质帮助提供了本源性的法律保障。从《宪法》上看，国家的责任重在对残疾人提供帮扶，而对孤儿的责任则主要体现为未成年时期的养护，对于已经是成年人的孤残青年的安置问题，则实际并无明确法律规定，目前只能将其作为特殊类型的残疾人弱势群体进行帮扶，为其进入社会提供基本的生存和工作保障，在就业、住房、医疗等方面参照相关法律法规给予相应待遇。

（二）就业方式

调研中发现，孤残青年有集体就业的偏好。主要原因如下：首先，孤残青年有自卑和排他的心理，集体就业可以减少其他人群对其的歧视行为，缩短孤残青年进入工作状态的适应时间；其次，孤残青年喜欢在熟悉的环境下生活和工作，集体就业可以使他们有机会同自己熟悉的朋友一起工作，便于交流；第三，部分孤残青年工作的时候需要有人特殊照看，集体就业便于统一管理、照应。调研过程了解到的福利企业残疾劳动者的集体就业倾向性明显表明，对于这批特殊群体而言，集体就业可以为其带来更多的自信和安全感，对刚刚踏入社会的孤残青年来说，集体就业还是一种较为合理的就业方式。

（三）居住模式

成年孤儿按其残疾程度可以划分为三大类。除有重大残疾、生活无法自理的成年孤儿无法回归社会之外，另外两类成年孤儿都具备部分劳动能力或完全劳动能力，这批成年孤儿最终的归属应该是拥有自己的生活和家庭。在调研过程中，关于居住模式问题出现分歧。群居有利于管理，并且方便统一安排，但是群居模式亦有以下几个弊端：首先，群居对所在社区而言，增加了工作压力，尤其是计划生育工作和社会治安工作；其次，群居容易产生标签化，使得成年孤儿即便进入社会也难以摆脱特殊身份给予自己的制约，反倒难以融入周边社会，形成“再次封闭”和“二度分隔”；第三，群居容易使孤残青年对儿童福利院产生持续依赖，难以在思想层面上断奶。因此，笔者认为，如果要群居，则必须有政府福利机构的人员进行看护和教育，否则应采取分散到社区的居住模式。

（四）服务主体

    一直以来，政府在儿童福利事业发展过程中扮演主角，是孤残儿童成长的直接服务者。儿童福利院代表政府对孤残儿童进行托养、照料和培育。但是随着市场经济的发展和公民社会的逐步发育，部分社会组织开始关注这个领域，并且形成不同于院舍照顾的新型模式。从发展趋势看，政府在继续承担服务主体的同时，应该将部分服务项目和服务内容转承给相关社会组织，尤其是民办非企业单位。此种做法既可以减轻政府的实际工作压力，同时也可以培育一批有潜力、有实力、有爱心的社会组织。从发展规律看，培育社会组织的意义尤为重大。

二、对策设计

（一）促使孤残青年安置的公共服务均等化

孤残青年安置政策本质上是公共服务问题，这项问题单凭某一地方政府很难解决，安置孤残青年的责任应由全社会共同承担，因此，建议制定对孤残儿童培育和孤残青年安置的全国统一补贴标准，以促使公共服务均等化。

（二）培育自立自强、自食其力的孤残青年

由于自身缺欠和生活环境等原因，长期生活在福利机构中的孤残儿童一般存在性格孤僻、心理封闭、依赖懒惰、自信心缺乏、畏惧社会等心理问题和社会适应能力差、谋生技能弱等能力问题。如果说先赋性残疾无法根治的话，后致性心理、能力问题则可以积极解决。在他们的整个生命周期，都应加强对他们的心理辅导和技能培训，努力培育自立自强、自食其力的孤残青年。

（三）稳步转变儿童福利院的职能和机构

在新形势下，儿童福利院在继续履行传统的供养职能外，应积极转变职能，承担更多的教育职能、家庭寄养服务职能、收养和寄养儿童家长培训职能等，通过以上职能的转变，丰富、拓展儿童福利机构的服务内容和服务领域，使其从单纯的孤残儿童供养机构发展成为综合型的社区儿童福利资源中心^[3]。在转变职能的基础上，儿童福利机构应依据职能需要原则，合理增设一些工作机构，如家庭寄养服务指导中心，儿童家长培训中心等，以保证相应职能的履行。

（四）充分发挥地方政府主导作用

1、整合资源，全面改进孤残儿童的教育、培训制度

第一、突破“九年义务教育”框架。加强学前教育和义务教育后普通教育、职业教育,特别是学前教育和职业教育，要积极建立智障幼儿学前教育机构、智障青少年高中班，尽力为孤残儿童提供完整的教育体系，提升其基本素质，为日后融入社会奠定良好基础。

第二、加大对随班就读工作的支持力度。促进随班就读是孤残儿童融入社会的关键。要进一步促进中轻度孤残儿童随班就读，把随班就读作为推进孤残儿童义务教育的基本政策。

第三，强化孤残儿童的职业技能。职业教育学校与培训机构要针对孤残儿童的特殊需求，积极开展职业教育与培训，努力成为孤残儿童劳动预备制培训的定点机构。要多渠道、多层次、多形式地开展孤残儿童职业教育与培训。

2、另辟蹊径，建立专门的孤残青年住房制度

住房是孤残青年安置的核心工作，可以依据目前我国的经济适用房政策或廉租房政策合理解决好孤残青年的住房问题，住房地点可以集中也可以分散，民政部门与所在社区居委会一起共同管理。

3、想方设法，切实解决孤残青年的就业问题

就业是民生之本，是孤残青年安置工作的根本性任务。应针对孤残青年的特点，制定科学、有效的优惠政策，为切实解决他们的就业问题提供制度保障。

对自主就业的孤残青年，应给予奖励标准，发挥其引领作用。

对不能自主就业但健康有劳动能力的孤残青年，可将其安排在福利机构、福利企业或者其他的企事业单位中就业；若不愿意接受安排则向其提供免费的职业培训和职业介绍，尽量帮助其解决就业问题。

对有就业要求但未能就业的孤残青年可领取失业证，享受免费职业介绍、职业指导和一次性免费培训。失业孤残青年可享受自主创业、小额担保贷款等城镇下岗失业人员再就业扶持政策，可以比照零就业家庭成员享受公益性岗位援助政策。

（五）大力发展福利企业

发展壮大福利企业，既有利于扩大孤残青年就业，亦有利于和谐社会的构建。为此，民政、工商、税务、残联等相关部门应进一步加大对福利企业的扶持力度，继续放宽政策和条件，鼓励多元经济实体新办、转办，申请认定福利企业，并从扶资、扶技、扶智等方面给予全方位的帮扶和服务。要加快退税制度改革，加快福利企业资金流转，巩固和发展孤残青年就业。在政府采购项目中，要对福利企业进行必要的政策倾斜，同等条件下优先考虑福利企业，从业务来源角度保证福利企业的正常经营。调研中发现，目前我国福利企业普遍生存举步维艰，主要问题是客户订单不足，政府在保证福利企业订单方面完全可以有所作为。

（六）加大对民办社会福利机构的支持力度

对社会力量兴办的社会福利机构，按照建设规模、资金投入规模，给予一定的政策支持和资金鼓励；对已经运营的民办社会福利机构，按照床位数和收养人数给与适当的政策支持和资金鼓励；对在社会力量兴办的社会福利机构工作的护理工，实行工薪补贴，以鼓励更多人员参与社会福利机构工作；在规划、建设税费减免、用地、用水、用电等方面，应当与公办社会福利机构一样享受同等待遇。