公信力危机与改革：我国慈善组织的困境与出路

一、我国慈善组织及其公信力现状

在非典和汶川大地震等社会重大事件的推动下，我国的慈善事业发展飞速，社会组织也如雨后春笋般在全国各地涌现出来。据民政部统计，截止到2012年我国登记在册的社会组织已达到49万多个。在我国，NGO被分为官办NGO和民办NGO，前者是自上而下的NGO，很大程度上受到政府的主导和控制；后者是自下而上的NGO，多由民间人士基于社会需求发起。目前我国的社会组织依然以官办为主，但随着政策的开放以及慈善理念的广泛传播，民间社会组织的力量也日益庞大，在我国慈善事业中占有一席之地。尤其在08年汶川大地震期间，民办NGO以其优秀的组织动员、募集筹款和运作效力备受政府和全社会的瞩目，因而2008年也被称为“民间NGO元年”。

慈善公信力即慈善组织和慈善活动在社会系统信任中获得的社会认可和公众信任的程度[3]，它体现的就是公众对于我国慈善系统运转效率、组织能力、服务水平等多方面的信任。公信力是慈善事业发展的生命源泉，公信力高低体现了民众对慈善组织的认可程度，并直接反映在社会捐赠的金额上。而慈善组织和慈善事业的公信力则是需要信息公开和透明机制来实现的。然而，当前我国的慈善组织却面临着严重的信任危机。2011年的“郭美美事件”使得公众对自08年汶川地震以来慈善丑闻频发的慈善组织不满情绪集中爆发，积聚多时的质疑直指“官办”慈善机构的透明度和公信力，慈善组织的公信力危机严重阻碍了我国慈善事业的发展。

二、我国慈善组织公信力危机及困境

   慈善丑闻极大的削弱了社会民众对慈善的热情和对官办慈善组织的不信任，同时也暴露了当前官办慈善体制下信息不公开，运作机制不透明、缺乏有效监督等诸多问题。  目前，我国慈善组织存在以公信力缺失为主的上述诸多发展困境，各种不利因素重叠下慈善组织成长步履维艰。

（一）官办慈善体制下缺乏监管

 在中国公益慈善事业的发展中，政府所起的作用十分强大。它不仅是许多慈善活动的发起者、组织者、参与者和管理者，甚至是许多公益慈善组织背后的操纵者。[1]在这种官办体制下，我国的慈善组织缺乏真正的独立性，受到政府自上而下的控制，虽然政府拨款给予了慈善机构一定的资金支持，推动了公益慈善事业的发展。但行政化的干预，使本应是全民性的、社会公民自主自愿性质的慈善行为变得政府化、形式化，甚至带有强制性，失去了慈善的真正意义。与此同时，政府在慈善组织中的角色不清，双重身份使其难以真正起到对慈善组织的监督作用。许多官办慈善组织受到政府的管理和操纵，得不到有效的监督，从而给腐败提供了温床。

（二）民间组织生存受限，地位缺失

在现行的官办慈善体制下，民间组织没有政府机关依靠，生存空间受限，步履维艰。根据《社团登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》等现行条例的相关规定，我国民间社会组织在进行登记时，必须挂靠相关业务主管单位，才能取得合法地位。许多民间组织因找不到业务主管部门，因而无法取得合法身份，一直游走于灰色地带。有学者估计，在中国实际存在的社会组织可能超过300万个，且年均增长率在8%至10%。这意味着，近九成民间组织处于“非法状态”。[2]

虽然在郭美美事件后，民政部加速了我国慈善改革的力度，逐渐放宽政策，启动全国性社会组织直接登记，目前在19个省份已开展或试行，但依然有近一半省份的民间组织无法直接登记。另外，全国90%以上的慈善捐款被政府和官办慈善组织垄断，官办慈善组织在政府的资金支持下，发展势头迅猛，将资金不足的民间组织排挤在外，长久以来便形成了我国慈善事业的资金垄断现象。这种资源垄断使得从民间募集来的善款不但没有流入民间，反而被政府控制，而真正贴近民众的民间社会组织却面对着获得本土捐款难的“资源瓶颈”，被排挤在外。正因目前民间组织在官办慈善体制下的生存受限，真正的民间慈善组织无法施展，而一些合法的民间慈善机构却在挂羊头卖狗肉，使得民众对慈善组织的真实度存在诸多质疑。

（三）慈善组织信息不透明，不公开

目前，我国慈善组织的财政账务公开程度相对较差，尽管部分组织已建立了网络信息公开平台，但其所公布财政数据仅是资金金额的罗列，而对相关慈善款项的具体流向、所办具体项目、项目成本花费、成本占慈善款项的比重，以及是否符合使用善款的原则却缺乏详细说明[4]，就现实状况来说，对于慈善资金的监督仍由国家审计部门负责，慈善组织的资金管理及公示各有其内部的管理制度，不尽相同，目前尚未建立起一套统一的、公开透明的社会公示制度，加上缺乏行之有效的监督，公众无法明了自己的捐款去向何方、是否有效使用，因而无法对慈善组织给予信任。在《2013年度中国慈善透明报告》中显示，2013年的样本组织平均透明指数为43.11分，依然未达到及格水平。同时，在报告的相关民意调查中，超七成公众认为我国慈善组织的信息工作有一定程度进步，这说明我国慈善事业“玻璃口袋”的透明度还有待提高，对此公众也有较高的期待。

（四）慈善机构缺乏监督，问责机制不健全

 在当前官办慈善体制的背景下，慈善组织通常由政府控制或主导，NGO自身也设有自己的监管部门，在政府与组织双重监管下，往往会形成管理工作重叠、监督主体混乱的局面，不仅扰乱了慈善组织的正常运行秩序，也会造成管理效率低下等问题。另外，在政府领导下的官办慈善组织得到政府的大力庇佑，对慈善机构的监督在一定程度上就是对自己的监督，因而政府监督的力度和强度也受到极大限制。由此，才会出现善款挪用、政府人员内部腐败等现象。

同时，我国慈善还缺乏健全的社会问责机制。当前针对慈善组织的问责机制还存在着法律上和制度上的漏洞，一方面，无法可依的状态使慈善组织常常钻法律的空子，违法行为也得不到应有的惩罚；另一方面，由于没有相关法律法规作依靠，来自社会自下而上的监督力量相对薄弱，无法真正使捐赠者行使监督的权利，慈善组织也没有向捐赠者公开信息接受监督的法律强制力。慈善机构缺乏监督，社会问责机制不健全，在很大程度上阻碍了我国慈善事业和慈善组织的发展，有碍于慈善公信力的恢复和提高。

三、试探我国慈善组织的改革出路

虽然丑闻给慈善组织带来了许多不良影响，但却又不失为我国慈善改革的新契机。改革的关键不仅在于处理慈善组织现存问题，更在于确定我国慈善组织今后的发展方向。针对慈善事业的各项问题，我国政府各部门相继出台了相关政策法规以推进慈善事业发展，慈善组织也积极面对问题弥补和改善现有不足，但全面完成我国慈善改革、实现与发达国家接轨，仍需上下求索。

一方面，要改革我国慈善体制，鼓励民间慈善组织。从上文阐述的当前我国慈善组织公信力危机面临的问题中不难看出，这些症结的根源就在于当前的官办慈善体系。正是由于政府的过度干预、职能越位，才严重影响了官办慈善组织的正常发展，也抑制了民间慈善组织的成长和发展。要实现我国的慈善转型，就必须改革现行的慈善体制，改善官办慈善组织资金垄断的局面。弱化政府在慈善组织中的权利和地位，由主导者变为协助者、支持者，使官办慈善组织去行政化，真正履行好监督职责。只有政府与慈善组织保持一定距离，才能改善权力越位、监管缺位的现状。在改革官办慈善组织的同时，政府应大力推动民间慈善组织的发展，真正认识到民间组织在慈善事业发展中不可替代的位置，认识到慈善事业的全民性和社会化的实现，需要凝聚全社会的力量，而非仅仅通过作好政府自身工作就可达到的。在政策上降低民间社会组织注册门槛，使越来越多的草根组织获得合法地位。

另一方面，要健全慈善监管和运行机制，实现行业自律。应尽快建立信息公开透明机制，完善线上线下的财务和工作信息公开平台，让公众能够切实看到慈善组织的运行和财务状况。只有信息公开化、组织运作透明化，才能真正获得公众的信任，提高自身公信力。对内要建立和完善行业监督和自律机制，加强工作人员的思想教育，提高思想觉悟，从慈善组织内部进行监督，实现行业自律。另外，慈善组织应积极接受社会各界的监督，设立由社会各界的专业人士组成的独立于政府与慈善组织之外的第三方评估机构，客观、公正、真实的反映慈善组织的发展状况，代表民众对慈善组织进行监督。 

【参考文献】

[1]李国林. 略论政府在社会慈善事业中的地位和作用[J]. 求实,2005,05:53-56.

[2]中国网. 不需再找挂靠单位 超300万民办NGO等待“松绑”[EB/OL], http://news.china.com.cn/local/2011-08/16/content_23219519.htm

[3]杨思斌,吴春晖. 慈善公信力:内涵、功能及重构[J]. 理论月刊,2012,No.37212:158-162.

[4]张弦,张梁,郑元春. 重塑慈善公信力[J]. 社会与公益,2011,No.1408:8-21.

[5]陈东利. 论中国慈善组织的公信力危机与路径选择[J]. 河北师范大学学报(哲学社会科学版),2012,v.35;No.15601:23-27.

[6]林卡,吴昊. 官办慈善与民间慈善:中国慈善事业发展的关键问题[J]. 浙江大学学报(人文社会科学版),2012,v.4204:132-142.

[7]张权. 中国慈善组织公信力缺失的制度原因探究[J]. 北京邮电大学学报(社会科学版),2012,v.14;No.6603:100-106.

[8]徐小路.我国慈善事业发展存在的问题及应对策略[J]. 黑河学刊,2012,No.17906:185-186.

[9]钱钰玲. 谈“郭美美事件”引发的“慈善危机”[J]. 新闻世界,2012,No.24901:88-89.

[10]吕斌. NGO转正是时候了[J]. 法人,2011,No.9109:89-90+96.

[11]《2013年度中国慈善透明报告》发布 透明度提高33.1%[EB/OL],   http://society.people.com.cn/n/2013/0922/c1008-22992452.html