论我国行政决策法治化的制度构建

《宪法》、政府组织法及一些单行法律规定了我国的行政决策主体制度。如《立法法》规定，省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规制定规章。整体上看，我国行政决策主体制度有以下不足之处：（1）法治原则、民主原则等基本原则尚未确立。没有用法律规范明确决策法治、决策民主等基本原则，将行政决策主体纳入法治与民主的轨道。（2）多元行政决策主体格局尚未得到确认。行政决策权属于行政机关，社会行政主体的决策功能没有受到重视，法律规范没有明确其他承担公共行政职能的私法主体作为行政决策主体的法律资格。（3）中央与地方行政决策权划分没有制度化。现行法律没有对中央和地方的决策事项作出明确规定，地方各级政府之间决策事项划分模糊不清。
2．行政决策主体制度之完善。西方法治发达国家，无论是大陆法国家还是英美法系国家，都通过宪法或者宪法性规范明确了行政决策权的归属，明确中央与地方决策权的划分原则；有比较健全的法律体系规定行政决策主体、决策权限。
我国行政决策主体制度应完善以下内容：（1）确立行政决策主体的基本原则。基本原则应体现行政决策根本价值，反映现代民主与法治之精神，对完善法律制度具有指导意义。行政决策主体应体现如下原则:第一，权限法定原则。行政决策权由法律统一设定，决策主体必须在法律赋予的权限范围内行使决策权。第二，分权法定原则。立法要明确中央和地方各级行政主体的决策权限，同时通过法律法规授权有关社会组织行使部分行政决策职能。第三，公众参与原则。公众参与是法治行政的必然要求，是决策正当性的重要保证。设计科学合理的决策参与制度，让公众参与行政决策，才能体现现代行政的民主和程序的正当性。特别是涉及公众重大利益的行政决策，必须经过专家咨询、民意咨询、听证会等程序才能形成决策。（2）建构多元的行政决策主体模式。通过完善法律，进一步明确有关决策主体的设置程序、权限范围、工作方式等，理顺决策职权运行机制。第一，完善行政组织法的体系和内容。完善《国务院组织法》、《中央行政机关设置法》、《地方组织法》等行政组织法，对中央行政机关、地方行政机关以及各级行政机关的组成部门之间的关系作出相应规定，明确各自的设置程序和权限范围，细化行政机关的职权和权力行使方式，以法律形式明确界定地方行政机关的决策范围。第二，制定社会行政主体法。重视社会行政主体的决策功能，制定《社会团体法》、《行业组织法》等社会组织法律，明确社会团体、行业组织等承担公共行政职能的主体行使行政决策权的资格和决策事项，如赋予行业组织行业标准制定权、行业发展规划权等。有关行政机关依法对社会行政主体决策进行监督，对其不当或违法决策按照法定程序进行干预。为避免不同行政决策主体决策权的冲突，立法要协调好不同主体之间的权限划分及权力运行机制。
二、行政决策程序制度
1．我国行政决策程序立法现状。行政决策程序是指行政决策的步骤、方法、顺序、形式和时限。行政程序法设定行政权行使的法定条件，规定行政活动的过程步骤，以及正当行政程序原则。以行政决策程序规范行政决策行为，可有效弥补实体控制方面的局限，防止滥用行政决策权，有效实现行政目的；行政决策程序的民主性、公开性能提高行政决策的合理性，最大限度地体现社会公正。我国没有制定统一的行政程序法，行政决策的程序性规定见于一些单行法律法规之中。1990年以后，我国制定了多部规定行政程序的法律，如《行政复议法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政许可法》等，建立了告知制度、回避制度、听证制度、复议制度、司法审查制度、时限制度等程序制度。(1)听证制度。《价格法》首次将听证制度引入行政决策程序；《立法法》规定在起草行政法规与规章时可以采用听证会的方式听取广大群众意见；《行政许可法》规定了行政许可听证制度，要求法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。(2)信息公开。2007年制定的《政府信息公开条例》规定了政府信息公开制度，要求各级人民政府及县级以上人民政府职能部门建立健全信息公开工作制度。信息公开应当遵循公正、公平、便民的原则。(3)行政工作准则。《国务院工作规则》确立了国务院实行科学民主决策的工作准则，在做出重大决策前，要通过多种形式，直接听取民主党派、社会团体、专家学者、基层群众等各方面的意见和建议。
2．国外行政程序法关于行政决策程序之规范。西方发达国家通过制定行政程序法，设定行政主体在程序上的义务来规范行政活动。美国于1946年制定了行政程序法典《联邦行政程序法》，随后相继制定了《信息自由法》、《隐私权法》、《阳光政府法》、《协商式规则制定法》，对行政程序法典做进一步的补充。信息自由法确立了政府信息公开的原则，要求除免除公开项目外，行政机关向民众公开其掌控的所有文件信息。隐私权法规定了政府有义务保密其所掌握的个人信息，未经当事人书面同意，行政机关不得公开有关个人信息，法律另有规定的除外。阳光政府法规定联邦政府的合议制机关应公开举行行政会议，并公开会议记录，原则上准许公众旁听。协商式规则制定法规定行政机关在公告规则草案之前，先将规则的目的及主要问题在联邦公报公开，与利害关系人共同协商，形成规则的初稿。德国于1977年施行联邦行政程序法，规定行政程序包括非正式程序、正式程序、计划确定程序与法律救济程序。非正式程序行政机关依据职权进行裁量，正式程序必须进行听证以解决有关异议。针对多数人参与而设计的“大量程序”，有关利害关系人都可参与。当事人有听证权、卷宗阅览权、要求保密的权利。参与人有权在作出决定之前获得表达其意见的机会。日本于1993年通过行政程序法，并于2005年进行修订。该法规定行政机关在制定命令时要将方案等进行公示，以广泛征求民众的意见。该法规范了行政处分程序及行政指导程序，特别是规定了行政指导明确性的原则。