关于我国税式支出管理体制改革的思考-社科论文

1979年—1993年，是经济体制逐步由计划经济模式向市场经济模式转型时期。这一时期的税式支出制度主要表现为对不同经济性质的企业实行不同的税收优惠方式，同时区域税收优惠格局初步形成。这一时期的税收优惠规模迅速扩大，但管理权限极为分散，减免税成为地方促进经济发展的重要手段，出现了税式支出管理严重失控的局面。
1994年至今是逐步建立和完善社会主义市场经济体制时期，这一时期对税制进行了全面改革，对税收优惠政策进行了较大范围的调整和清理，初步建立了符合社会主义市场经济要求的税式支出管理办法。主要表现为税式支出范围有所减缩，扶持重点逐步明确，方式呈多样化，管理权限日益集中于中央，税式支出规模失控局面得到扭转，税收收入增长较快。
2006年中国全面取消农业税，至此，延续了2600多年的农业税终于划上了句号。取消农业税，维护了农民的根本利益，规范了国家和农民的利益关系。
2006年4月1日，我国消费税政策进行了重大调整。这次改革除了新增应税品目以外，也对原税制中的税目、税率进行了调整，将一些普通消费品从税目中剔出。政府通过税收手段实现调节市场、保护环境和缓解社会收入不公的政策目标。
从2008年1月1日起，我国内资企业和外资企业原来面临的33%和15%的企业所得税率统一为25%。此次“两税合并”改革对优惠政策的调整，不再泛泛地按身份和地区区别给予各类企业，而是集中在国家战略发展和产业政策、技术经济政策明确倾斜支持的产业、企业和企业投资活动上，对内外资企业一视同仁地施行。
从2009年1月1日起，我国原生产型增值税改革成为消费型增值税。这一转型对固定资产投资比重大而利润渐薄的老工业企业，是一项重大的税收优惠措施。除减轻企业税负以外，还可以减少重复征税，激发社会和企业本身增加对固定资产投资的热情，刺激原材料需求，带动整个产业链的振兴。
纵观上述税式支出演进历程不难发现，我国税式支出制度的变化与我国社会经济发展特别是税制改革的进程密切相关。这些年的实践表明，现行税式支出政策在促进重点产业发展、吸引外商投资，引进先进技术、促进落后地区经济发展和调节社会生活等方面都发挥了重要作用。
二、我国税式支出管理的现状与问题
据统计，除各项税收法律、法规和规章中的法定税收优惠以外，我国现行有关税收支出的规范性文件有将近700项。②同时，国家以税收优惠形式提供的财政补助的数额与日俱增。据国家税务总局不完全统计，2004年我国税式支出数额（包括出口退税和减免税）达6053.6亿元，比上年增长86.2%，占当年全部工商税收的24.04%，其中出口退税4200亿元，增长了105.98%，减免税1853，6亿元，增长52.92%。③在税收优惠管理上，总的体制特点是“统一税权、分级管理”。制定税收优惠的权力主要集中在国务院和财政部、国家税务总局，省以下财税部门主要负责税收优惠政策的具体执行。
虽然1994年以来的税制改革对税收优惠进行了清理，缩小了部分减免权，但科学、规范和高效的税式支出制度仍未真正建立起来。现行税式支出在管理方式上较为粗放，专项的减免税管理较多，缺少系统化、规范化的管理模式和办法。存在的问题包括两个方面，一是税收优惠政策本身的问题；二是税收优惠管理上存在的问题，具体表现在以下几个方面：
1.税收优惠的范围过宽、规模过大。在目前我国的税收制度中，不论是直接税还是间接税，都存在着税收优惠的内容。三大产业都有各自不同的税收优惠内容。从地域来说，东部沿海地区、中部地区、西部地区和东北老工业基地都有税收优惠。税收优惠项目过多、过杂，损害了税收制度的完整性，对财政预算的安排也形成了制约。
2.税收优惠政策的目标过于宽泛，导向作用不清晰。我国目前的税收优惠政策目标是多极的，各类税收优惠政策由于是按照不同目标，在不同历史阶段逐步形成的，相互间明显缺乏协调和配合，在一定程度上损害了税收制度和税式支出的规范性，导致税收减免的数额不明、税收优惠政策效果不清。
3.税收优惠政策以直接优惠为主，相对单一。纵观我国的税收优惠，常见的方式主要是免税、减税、退税等直接方式，利用税收扣除、抵免、加速折旧等间接方式的很少。在税收优惠制度较为成熟的国家，一般以间接优惠为主，直接优惠为辅。这也说明了我国税式支出管理体制依然有待规范和健全。
4.税式支出的管理权缺乏责任约束，导致税式支出管理失控。按规定，我国税式支出的管理权限主要应集中于中央。但在实际运作中，由于缺乏对税式支出的管理约束机制，地区之间利用税式支出开展不正当竞争的行为屡禁不止。④
上述问题引发的后果是：过多过滥过松的税收优惠，破坏了平等竞争的税收环境，刺激了避税行为，扭曲了资源的配置，影响了我国财政的正常收入。同时，也使得税制结构过于复杂，为“设租”、“寻租”提供了可能。因此，必须致力于税收优惠政策制定和管理的系统化、规范化和科学化，建立起符合我国国情的税式支出管理制度，以适应市场经济发展对财政管理体制改革的迫切要求。
三、我国税式支出管理体制改革的方向——建立税式支出预算制度
税式支出预算是政府把税式支出所形成的税收损失情况列入预算，连同政府的直接财政支出统一加以管理的一种形式，其理论依据是税收优惠与财政支出具有相同的性质，政府放弃一部分税收收入，等于增加了财政支出。即在优惠政策实施之前，对减免税的总额及财政收入的影响进行综合财政平衡，从宏观上加强财政管理，控制减免税规模和控制国民收入；从微观上使投资者尽早了解税式支出政策，并依政府鼓励的程度做出相应的投资经营决策。