检察机关提起行政公益诉讼问题研究-社科论文

与此相对的程序当事人理论则认为，当事人是指以自己的名义起诉，要求人民法院保护其法律权利或法律关系的人。即便其与案件无直接的利害关系，只要他认为行政行为触犯公共利益，他就可以提起诉讼，成为案件当事人。特别是在市场经济发展日趋加快，行政法律关系日渐复杂的当今，出现了一些虽与特定社会个体无直接关联，但对整个社会公共利益形成危害，需要通过诉讼程序予以保护的案件。如果充分考虑到公共利益的要求，就必须扩大诉讼主体的范围。程序当事人理论解决了检察机关参与行政公益诉讼法律地位的问题。对于侵害社会公共利益的案件，虽然检察机关与案件无直接利害关系，但为了社会公共利益，其仍可以以自己的名义提起诉讼，成为案件的诉讼当事人。
（一）历史依据
其实，在我国，早在新民主义革命时期，检察机关参加行政诉讼维护公益的相关制度就得到了确立。1939年《陕甘宁边区高等法院组织法》和1941年《晋冀鲁边区高等法院组织条例》都确立了由检察员作为诉讼当事人或公益代表人参与行政诉讼。新中国成立后，我国进一步确立了检察机关参加行政诉讼的制度。1949年12月经中央人民政府主席批准颁发的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》第3条规定：最高人民检察署受中央人民政府委员会之直辖，直接行使并领导下级检察署行使下列职权：……对于全国社会与劳动人民利益有关的民事案件及一切行政诉讼均得代表国家公益参与之。1950年1月，最高人民检察署作了4项规定，其中第2项在检察机关的职责中规定：“对社会劳动人民利益有关之民事案件及行政诉讼，得代表国家参与之。”1951年《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》第2条规定：“最高人民检察署受中央人民政府之直辖，直接行使并领导下级检察署行使职权：代表国家公益参与有关全国社会和劳动人民利益之重要民事案件及行政诉讼。”《各级地方人民检察署组织通则》也授予地方各级人民检察署以同样的职权。可见，建立检察机关提起行政公益诉讼制度在我国有着牢固的历史基础。
（二）法律依据
我国《宪法》第129条规定了人民检察院是我国的法律监督机关。检察院通过行使检察权,全面监督国家法律的实施。我们知道，部门法是宪法的具体实施，而整个国家的法律体系囊获了刑法、民法、行政法、诉讼法等具体的部门法。从微观上而言，检察机关提起行政公益诉讼是行政诉讼法规定的具体化；从宏观上而言，它是宪法的具体化，与《宪法》第129条的规定完全吻合。现行《行政诉讼法》第1条、第10条、第64条这些具体条文都可以体现出赋予检察机关充分的监督手段，包括提起行政公益诉讼是为了维护国家与社会公共利益所需要的。
一、检察机关在行政公益诉讼中的法律地位
明确检察机关有资格提起行政公益诉讼后，应厘清其在之中的法律地位。理论界对检察机关在行政公益诉讼中的法律地位众说纷纭，包括原告代理人说、监诉人说、双重地位说、公益代表人说、当事人说。笔者认为原告代理人说仅看到检察机关的表面作用，没有顾及公益诉讼本身的特点。监诉人说把检察机关在公益诉讼中的权力绝对化、惟一化了，使检察机关既当裁判员又当运动员。双重地位说的错误在于检察机关享有的这两种权力不能同时行使。公益代表人说从严格意义上讲，它不是诉讼法上的概念，难以反映检察机关的程序地位。笔者认为，当事人说较为合理。但是，在行政公益诉讼中，检察机关的身份比较特殊，它既是提起诉讼的当事人，又是行政公益诉讼活动的监督者。因此，它不同于一般意义上的诉讼当事人，虽然检察机关提起诉讼发挥着与一般原告相似的诉讼功能，但是检察机关只是程序上的原告。笔者认为，其身份类似于刑事诉讼法中的“公诉人”身份。它本身与被行政行为侵害的公共利益没有直接的利害关系，它只是代表国家行使法律监督权。因而，其既不应享有胜诉的利益，也不应该承担败诉的风险。同时，鉴于公益诉讼的特殊性，检察机关与普通行政诉讼中原告的权利义务也有着一些区别：检察机关由于没有对公共利益的处分权，因而在庭审过程中不适用调解；检察机关在法定范围内提起的行政公益诉讼人民法院必须受理，而且未经检察院同意撤诉，法院必须进行审判而不能裁定驳回；检察机关享有调查取证的权利，因为行政公益诉讼具有复杂性，为了更好的保护公共利益应该赋予检察机关调查权。
二、检察机关提起行政公益诉讼应遵循的原则
检察机关在提起行政公益诉讼时应遵循以下原则：
第一，公益原则。只有当公共利益受到损失才能由检察机关提起诉讼，这是对检察机关行使诉权范围的限定，以此保障诉讼范围适格。由于启动诉讼程序需要耗费大量的司法资源，因此，检察机关在决定起诉前必须对案件进行衡量。公益诉讼机关不代表自己的利益，也不代表某种特殊的或具体的利益，其代表的是国家和社会公共利益，只有在国家社会公共利益受到行政违法行为侵害，造成严重后果，而又无特定主体起诉或特定主体不起诉或不宜起诉等情况下，才能启动该种诉讼。
第二，必要原则。检察机关只有在必要时才能提起行政公益诉讼。这个“必要”必须满足两个条件：（1）被诉行政行为不合法；（2）阻碍起诉的事由发生。一般而言，当国家和社会公共利益受到行政行为侵害却没有出现符合起诉条件的行政相对人，或虽有符合条件的行政相对人，但其由于种种原因不敢起诉、不愿起诉、不能起诉时，就可以视为出现了阻碍起诉的事由。比如在当事人基于损公肥私等原因不起诉或者怠于起诉的情况，检察机关应站出来代表国家提起行政公益诉讼。