论检察机关对民事审判活动监督范围的全程化和方式的多元化——当代学术论坛

 一、现行民事检察监督的困境
我国《宪法》第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家法律监督机关。”现行《民事诉讼法》第十四条也规定，人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督，根据该条文检察机关对民事审判的全过程均有监督权，但在分则部分，却将监督范围仅限为法院的生效判决和裁定，监督方式仅限定为抗诉，大大限制了检察机关对民事审判的监督作用，比如，对调解的监督就未规定在内。据统计，部分基层法院民事案件调解率超过全部审结案件的50%，如此多的案件却不在监督范围之内，虽然对确实违反法律或者违反当事人自愿原则的调解，检察机关会通过再审检察建议的方式进行监督，但是毕竟于法无据，效果不佳。
此外，基层检察机关无抗诉权，对于基层法院一审判决的抗诉。需要由同级基层检察机关向其上级检察机关提请抗诉，然后由上级检察机关向对应的中级人民法院提出抗诉，实践中要由检法两级共四家单位参与，加剧了司法资源的紧张，诉讼效率难以保证，也造成了检察机关民事部门长期以来的上级院案件数量过多，而基层院民行部门无案可办的“倒三角”模式。
此外，由于抗诉是事后监督，难以及时发现和纠正民事审判过程中的违法行为，虽然申诉人可能向检察机关反映法官违法审判的问题，但往往也很难举证，加上法院对抗诉案件的抗拒，使得诉讼效率低。总之，我国民事检察监督面临监督范围有限、形式单一和事后监督局限性的困境。
二、《两高会签文件》的现实意义
《两高会签文件》的出台，一定范围内改善了民事检察监督的现状，如第六条规定，人民检察院发现人民法院已经发生法律效力的民事调解，行政赔偿调解损害国家利益、社会公共利益的，应当提出抗诉，将调解也纳入检察机关民行部门的监督范围。《两高意见》第七条规定，地方各级人民检察院对符合本意见第五条、第六条规定情形的判决、裁定、调解，经检察委员会决定，可以向同级人民法院提出再审检察建议，将再审检察建议明确为民事行政检察监督方式之一，并规定人民法院应当在三个月内进行审查并将审查结果书面回复人民检察院。人民检察院认为人民法院不予再审的决定不当的，应当提请上级人民检察院提出抗诉，保证了再审检察建议的监督效果。《两高意见》第九条又规定，人民法院的审判活动有本意见第五条、第六条以外违反法律规定情形，不适用再审程序的，人民检察院应当向人民法院提出检察建议。此条规定既将监督方式在抗诉、再审检察建议外进一步补充，又将监督的范围从生效的判决、裁定和损害国家利益、社会公共利益的调解进一步扩大，虽然未作列举式明确规定，但可以理解为民事审判的整个过程都应该涵盖在内。《两高会签文件》的出台使以往检察机关偏重刑事监督的现状有所改善，形成民事诉讼监督、行政诉讼监督与刑事诉讼监督协调发展的格局。
监督范围的拓展和多种监督方式的运用，带来的是抗诉工作倒三角格局的随之改变，对地方三级检察机关民行检察工作的困境都将有所改善，三级院的工作职能都将有所变化，如省院的抗诉工作量会有所减少；地市级院通过向同级法院发再审检察建议，同级监督的功能得到加强；基层民行职能也得到扩充。
三、如何践行《两高会签文件》第九条的规定
由于民事审判的违法行为，大多数表现在审判过程中，而非生效判决和裁定上。如违反管辖规定受理案件，无法律依据不受理案件，违法采取财产保全和先予执行措施，违反当事人自愿原则强制调解、剥夺当事人质证权利、不遵守法定送法期限等①。《两高会签文件》第九条的规定正是对这些违法情形的监督提供了依据。笔者认为，应该从两个方面贯彻第九条的规定：
（一）对民行检察部门办案人员提高要求，改变以往就案办案的模式，即要对法院审判卷宗进行全面审查，也要在结案文书中列明对审判各阶段的审查结果。改变以往偏重对判决书和裁定的审查的模式，可以要求承办人审查原审全部卷宗，在《民事行政审查终结意见书》中对各项审查意见一一列明。如江苏省常州市人民检察院民事行政检察处就要求全市两级检察机关民行部门办案过程中对法院审判卷宗进行全卷复印或者拍照且将司法实践中容易出现审判违反的文书均要求入卷。②《民事行政审查终结意见书》要求重点审查法院审理案件的程序是否合法、认定主要事实的依据是否确实充分及法律适用是否正确，并作出审查意见。其中对法院审理案件程序是否合法的审查，通过审查诉状、当事人的身份证明、授权委托书等材料，确定：①当事人是否具有诉讼主体资格；②案件性质、具体权利义务关系（案由）是否确当；③管辖是否确当（确定法院管辖正确，需要有如属于被告所在地、属于合同签订地等具体的意见）；④是否有应当参加诉讼未参加情形；⑤是否存在回避的情形；⑥诉讼文书是否依法送达；⑦是否存在违反法定程序，剥夺当事人辩论权利的情形；⑧是否存在未经传票传唤，缺席判决的情形；⑨是否存在遗漏或超出诉讼请求遗漏诉请事项及违反法定程序涉嫌渎职侵权等事项。