推进依法行政视角下深化乡镇行政体制改革的路径与措施——中州学刊

1.借助法治的力量推动乡镇政府的职能转变
长期以来，乡镇政府职能转变主要是依靠政治与行政的力量和手段来推动的，与法律似乎没有多大关系。一个突出的例证是，1982年12月修订的《中华人民共和国地方各级人大和地方人民政府组织法》明确规定乡镇政府应当承担七个方面的职能。1982年以来，乡镇政府经历了多次机构改革，其实际履行的职能也发生了明显的变化，但乡镇政府的法定职能却没有发生任何变化。由于没有将行政体制改革与行政法治有机结合起来，从健全政府组织法的角度推进乡镇政府职能转变，结果在很大程度上影响了乡镇政府职能转变的绩效。乡镇政府必须转变职能的口号已经喊了多年，但时至今日，乡镇政府职能转变依然还不到位，一个重要原因在于我们没有根据形势的变化对乡镇政府的法定职能定位进行重新审视，通过完善行政组织法为乡镇政府转变职能提供明确的法律依据，这样就使乡镇政府职能转变因为缺乏法律的刚性约束而陷入很大的随意性，成为政府的“自选动作”，职能转变的目标也就难以实现。有一种观点认为，现行地方政府组织法规定的乡镇政府的法定职能非常清楚，同发达国家的“惯例”也大体相同。问题在于，由于体制等方面的原因，上述法律规定被政府所忽视，没有得到严格的遵守和执行，结果才导致了实践中乡镇政府的职能错位、缺位和越位。如今农村的政治经济环境已经发生了深刻变化，因此，所谓乡镇转变职能，应该是回归法定职能。⑧这种观点有一定的道理，但是它将政府转变职能完全等同于回归法定职能，则是笔者所不敢苟同的。因为，《地方政府组织法》第61条规定的乡镇政府的职能虽然具有较强的适应性，乡镇政府转变职能也的确具有回归法定职能的意义，但这些规定毕竟是在20多年以前制定的，姑且不论当年的规定本身是否完善，在我国的政治经济体制以及乡镇政府的行政环境已经发生了巨大而深刻变化的今天，依然原封不动地照搬这些规定来规范乡镇政府的职能行为，显然是难以令人信服的。
2.按照法治原则重构县乡两级政府之间的关系
改革开放以来的实践证明，县乡之间的单向控制支配关系对乡村治理产生了明显的负面影响。在压力型体制的作用下，乡镇政府几乎完全丧失了作为一级政府所理应具有的相对独立地位和行政自主性，已经成为县级政府事实上的派出机构，执行县级政府的决定和命令，完成县级政府下达的各项任务，几乎成为乡镇政府行政的全部内容。笔者认为，按照法治原则重构县乡政府之间的关系，逐步实现县乡政府关系的规范化和法治化，是解决县乡政府关系困境的根本出路和关键所在。县乡之间的压力型体制和支配性关系之所以能够形成和维持，一个重要原因在于县乡政府之间的权责关系不清，两者的职责权限缺乏明确、清晰、具体的法律界限。上述状况加上行政体系实行的民主集中制原则，使县级政府随意决定其与乡镇政府之间关系的具体内容成为可能。因此，要规范县乡政府之间的关系，就必须从法律上具体明确县乡政府各自的职责权限，并且要通过建立健全相关的制度，防止和避免县级政府随意破坏或改变县乡政府之间的法定职责权限关系。
3.增强乡镇政府的行政权能，实现乡镇政府的权责统一
改革开放以来，经过多次机构改革，乡镇政府的行政权能不断弱化，不仅直接影响乡镇政府全面正确地履行法定职能，也在很大程度上妨碍了乡镇政府行政法治化的发展进程。因此，在深化乡镇行政体制改革、全面推进乡镇政府依法行政的过程中，应当根据权责统一的基本原则合理调整乡镇政府的权责配置，切实增强乡镇政府的行政权能。
第一，加强对乡镇政府的立法授权，使乡镇政府尽快摆脱“有责无权”的困境。为了从根本上解决乡镇政府的责权失衡问题，应对乡镇政府享有的法定职权进行全面清理，在合理界定乡镇政府职能的基础上明确乡镇政府有效履行法定职能的权力需求，然后根据乡镇政府的权力缺损情况完善相关立法，对乡镇政府进行必要的和充分的授权，使乡镇政府享有的行政权力与其作为一级政府的法律地位及其承担的法定职能相匹配。除了加强对乡镇政府的立法授权外，还可以通过行政委托的方式解决乡镇政府权力不足的问题。这里所说的行政委托，主要是指县级政府及其职能部门将其法定权限内的部分权力委托给乡镇政府，乡镇政府以委托机关的名义行使被委托的权力。这种方式既可以在一定程度上解决农村行政执法中普遍存在的“有权管的看不见，看得见的无权管”的问题，有效提高政府行政管理和执法的效率，同时也可以在一定程度上缓解乡镇政府职责与权力失衡的矛盾。有人担心，增加乡镇政府的权力可能会造成农村滥用行政权力的现象更加严重。这种担心有一定道理，但是，它显然不能成为使乡镇政府长期处于责任与权力严重失衡状态的理由。权责统一是行政法治的基本原则，也是全面推进依法行政，建设法治政府的必然要求。既然党和国家要求乡镇政府在乡村治理中发挥重要作用，并且通过宪法和法律为乡镇政府规定了内容广泛的职责，那么就应当赋予乡镇政府相应的行政权力，唯有如此，才能保证乡镇政府依法有效地履行其法定职责。因此，不能因为担心乡镇政府滥用权力而将其与应当享有的权力隔绝，这样做也许可以防止和减少权力滥用现象，但从国家和社会的整体利益分析，乡镇政府权责失衡所导致的后果可能会更严重。关于这个问题，亨廷顿的观点也许对我们有一定的启发意义，他认为，对于处于现代化之中的国家来说，“首要的问题不是自由，而是建立一个合法的公共秩序。人当然可以有秩序而无自由，但不能拥有自由而无秩序。必须先存在权威，而后才谈得上限制权威”⑨。其实，滥用权力并非乡镇政府行政中特有的现象，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”⑩。因此，问题的关键不在于给乡镇政府授予多少权力，而在于授出的权力是否能够受到有效监督。
第二，努力改善乡镇财政状况，为乡镇政府全面履行法定职能提供可靠保障。农村税费改革以来，乡镇政府面临前所未有的财政压力，一些研究者甚至用“财政危机”来形容目前乡镇的财政状况。乡镇政府面临的财政困难集中表现为乡镇财政存在的巨大缺口。这种财政缺口在很大程度上限制了乡镇政府法定职能作用的全面充分发挥，严重时甚至影响到乡镇政权的正常运行。从体制上分析，导致乡镇财政陷入困境的一个非常重要的原因是乡镇政府的事权与财力配置失衡，事权大，财力弱。因此，合理调整乡镇政府的事权与财力配置，实现事权与财力的协调统一，是乡镇行政体制改革面临的一项重要任务。
解决乡镇政府事权与财力不匹配的主要途径有两个。一是要科学合理界定乡镇政府的事权，进一步明确乡镇政府的事权范围。从现实情况看，凡是与本地农村经济社会发展相关的事务，乡镇政府都需要承担一定的责任，而履行责任需要有相应的财力支撑，承担的事务越多，财政需求也就越大。因此，改善乡镇政府财政状况的一条重要途径就是为乡镇政府“减负”。目前乡镇政府实际承担的事务明显超出了其作为农村最基层一级政府的实际能力，国家应当通过适当调整各级政府的事权划分，减少乡镇政府的事权负担，使乡镇政府承担的事务与其实际能力相适应。为了切实有效地减轻乡镇政府的事权负担，在划分政府事权时，应当尽可能具体地明确乡镇政府与上级政府之间的事权界限，尤其是乡镇政府的职能与上级政府的职能存在交叉重叠的领域，必须对各级政府在其中承担的具体责任进行明确划分，以立法形式加以规定。只有这样，才能防止和避免上级政府随意向乡镇政府转移自己事权的现象发生。现行《地方政府组织法》规定，乡镇政府负有完成上级人民政府交办的其他事项的职责。这一规定过于宽泛，在现行的体制之下，它为上级政府向乡镇政府随意转移事权开了方便之门，是导致乡镇政府事权过大的制度性根源。尽管这种制度安排对于保证政令畅通和行政体系的统一具有积极的作用，但从总体上看，其弊大于利，应当予以废除，或者加以适当的限制。二是要扩大乡镇政府的财权，增强乡镇政府的财力。当前学术界有不少人把解决乡镇财政问题的希望寄托在乡镇政府转变职能上，认为只要乡镇政府能够切实转变职能，乡镇财政面临的困难和问题就会迎刃而解。这种观点是站不住脚的。虽然从理论上说政府职能越位和错位有可能增加财政负担，但乡镇政府的职能转变滞后是如何导致或加剧了乡镇财政困难的，我们并没有看到基于客观事实的具有充分说服力的分析论证。其实，导致乡镇财政困难的主要原因也许并非乡镇政府职能转变滞后，而是在于财政体制不合理。20世纪90年代以来，随着国家财政制度改革的推进，乡镇政府的财政职能呈不断衰减的趋势。全面取消农业税以后，乡镇政府的财政职能进一步弱化，一些地方的乡镇财政几乎变成了名副其实的“讨饭财政”。在乡镇财政收入缺乏可靠保障的情况下，即使乡镇政府彻底实现了职能转变，乡镇财政困难状况依旧会存在，除非国家政权完全退出乡村，重新回到“皇权止于县政”的传统体制。况且，乡镇政府转变职能并不等于简单地减少职能，而是有增有减，有进有退。从建设服务型政府的角度分析，乡镇政府转变职能以后，它所承担的事务不是减少了而是增加了，任务不是减轻了而是更重了。从这个意义上说，乡镇政府转变职能需要有充分的财力支持。因此，破解乡镇财政面临的困局，不能倒果为因地将希望寄托在乡镇政府转变职能上，而应当改革不合理的财政体制，按照事权与财力一致的原则，根据乡镇政府承担的事权，适当扩大乡镇政府的财权，增强乡镇政府的财政能力。一方面，要进一步完善分税制的财政体制，合理调整各级政府之间的利益分配关系，适当扩大乡镇政府在国家财政收入分配中的比例。尤其是要进一步理顺和规范县乡两级政府的利益分配关系，按照“分税制”的原则，合理确定乡镇收入基数和收支范围，把属于乡镇的收入以及有利于乡镇征管的税种作为乡镇财政的固定收入。另一方面，要进一步完善财政转移支付制度，加大对乡镇的财政转移支付力度。为了解决分税制改革导致的事权与财权脱节的问题，国家建立了财政转移支付制度。事实证明，财政转移支付在一定程度上缓解了基层政府尤其是乡镇政府面临的财政困难，但是由于制度本身存在一定的缺陷，加之执行过程中存在的偏差，财政转移支付在解决乡镇财政困难方面所起的作用受到很大限制。为了更好地发挥财政转移支付的作用，增强乡镇政府的财力，缓解乡镇财政困难，必须对现行的财政转移支付制度进行改革，使其更加完善。
注释
①温家宝：《不失时机推进农村综合改革为社会主义新农村建设提供体制保障》，《求是》2006年第18期。
②吴理财：《从“管治”到“服务”——关于乡镇政府职能转变的问卷调查》，《中国农村观察》2008年第4期。
③《710位乡镇“一把手”心声：忙什么忧什么预期是什么》，新华网，2009年2月4日。
④赵树凯：《乡镇政府的权力体系——10省（区）20乡镇调查》，人民网，2010年7月31日。
⑤张淑芳、关保英：《依法行政内在阻却因素析》，《湖北民族学院学报》1999年第2期。
⑥Kevin 0’Brien、Lianjiang Li.Selective Policy Implementation in Rural China，Comparative Politics，1999（2）.
⑦荣敬本、赖海榕：《关于县乡两级政治体制改革的比较研究——从村到乡镇民主制度建设的发展》，《经济与社会体制比较》2000年第2期。
⑧潘维：《后农业税时代乡镇政府“回归法定职能”》，《凤凰周刊》2006年第12期。
⑨亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华译，三联书店，1989年，第7页。
⑩孟德斯鸠：《论法的精神》上册，张雁生译，商务印书馆，1982年，第154页。
[11]刘建华：《乡镇财政困境的外部环境与对策分析》，《农村观察》2008年第1期。