构建新型农业经营体系的政策导向——中州学刊

 近年来，我国农村出现了与农业规模化紧密相伴的农业经营体制的创新。以规模化为重要特征的包括专业大户、家庭农场、农业合作社和专业农场在内的各种新型农业经营组织如雨后春笋般涌现。据农业部统计，目前中国经营面积达30亩以上的种植业大户已达887.4万户。①与此相适应全国土地流转面积2.7亿亩，占家庭承包耕地面积的21.5%。②农业部确定的33个农村土地流转规范化管理和服务试点地区中，涌现了6670多户家庭农场。③其中作为我国新型经营模式试点地区的发展尤为迅速。上海松江的家庭农场已有1206户，经营面积13.66万亩，覆盖全区80%的粮田。④浙江宁波正在重点培育一万家“家庭农场”，并在此基础上进行标准化建设，提升1000家左右作为标准化“家庭农场”。⑤新型农业生产经营组织在我国推行不久，立刻表现出强大的功能优势，并出现了原先预料不到的重要作用，不仅有效地化解了当前承包责任制遇到的新矛盾、新问题，而且为实现我国农业现代化和破解城乡二元结构，缩小我国城乡差别，做出了有益的探索。构建新型农业经营组织，将成为推动我国现代农业发展、进一步增强农村发展活力的核心和基础。
政策的活性源于客观事物的不断发展变化。适应并推动不断变化的客观事物向有利的方向发展是政策生命力的体现。政策制定凡是忽视农业生产力发展的现实，只是凭借主观臆想的没有不失败的，凡是充分根据农业生产力发展需要而制定的政策，一定能为广大农民所拥护。我国改革中几乎所有的重大突破、进展，无一不是解放思想之后，及时进行大胆的政策调整和政策创新的结果。我国传统的农业生产模式，正面临效益递减的困境。随着农业现代化和产业化进程加快，我国新型农业经营模式崛起，我国又一次站在了农业改革的十字路口，我国农业政策正面临重大的调整。
一、调整农业经营体系政策的原则
政府制定的经济政策，属于经济学意义上的制度范畴，对于经济的长期变化具有重要作用。为此政策制定必须建立在可靠的政策研究之上。究竟什么样的政策才有利于生产力的发展，并被群众所接受？早在上世纪60年代，邓小平在《怎样恢复农业生产》一文中指出：“生产关系究竟以什么形式为最好，恐怕要采取这样一种态度，就是哪种形式在哪个地方能够比较容易比较快的恢复和发展农业生产，就采用哪种形式；群众愿意采取哪种形式，就应该采取哪种形式。”⑥邓小平所说的生产关系是指作为生产关系具体实现形式的农业经营方式。今天讨论构建农业经营体系的政策，同样要符合两方面的要求：一是否能推动生产力的发展，二是否为群众接受。以下通过四项原则的分析，展开讨论。
（一）必须尊重农民的意愿
农民的意愿和生产力发展这两方面是我国农业政策调控的主要依据。这两方面既统一又矛盾。统一是指只有生产力发展了农民才会拥护，其中生产力的发展是根本作用。
但政策在总体上有利于生产力发展，在局部上、在某一时段上有时可能对部分农民不利，或者由于认识上或实际利益上的原因，为农民所不接受。制定政策必须充分尊重农民的意愿。
邓小平在上世纪80年代多次提到，农业政策必须从当地具体条件和群众意愿出发，“这些年来搞改革的一条经验，就是首先调动农民的积极性，把生产经营的自主权力下放给农民”。⑦上世纪90年代，他在肯定“农村搞家庭联产承包，这个发明权是农民的”的同时，又提到新的集体化“要条件成熟，农民自愿了再搞”。他认为，包括农业改革和发展在内的各项工作，“都要以是否有助于人民的富裕幸福，是否有助于国家的兴旺发达，作为衡量做得对或不对的标准”⑧。
农民是农业生产力的主体，也是农业生产资料的所有者，具有农业经营的决策权。因此构建新型农业经营组织必须充分尊重农民的意愿。
首先对于是否愿意推行新型农业经营组织要符合农民的意愿。各地条件不同，农民对于新型农业经营组织的接受程度也不同，不能强迫命令一刀切。新型农业经营组织虽好，但是有农户还是觉得单一制的小规模生产好，就应该尊重这些农民的选择。其实无论是农业资源大国的美国，还是农业资源小国的日本，仍然有大量分散的小规模的农户经营，或者兼业农户存在。农民非农化、城镇化过程漫长而艰险，农民对于是否退出农业，有他们的实际利益考虑。由于预期风险的不确定，可能不愿放弃农耕；由于希望通过农耕弥补非农收入的不足，可能不愿放弃农耕；由于传统观念而不愿放弃耕地的等等，都是农民合理的想法，必须实事求是尊重他们的选择。
其次对于选择新型经营组织的具体方式需要尊重农民的意愿。新型的农业经营组织形式多种多样，可以建立家庭农场，可以是专业大户、联户经营，也可以是农业公司。农民合作社的方式也可以不同，可以是一人一票相互平等的专业合作社，也可以是土地、资金入股方式组成紧密型股份合作社。
（二）以家庭经营为基础
农业是一个社会再生产与自然再生产融合一起，以及迄今为止人类尚未完全有效控制自然力的产业。以往许多人将是否有目的地利用生物生命体来生产，看作农业与工业的本质差别，这并不正确。微生物和医药产业，虽然也是有目的地利用生物生命体来生产的产业，由于可以控制微生物和微生物生长的环境，却属于工业范围。
由于不能控制自然生产力，因此农业与工业有很大区别：第一，农业由于不可控制的自然力多变，需要管理者及时零决策，对此简单明了又灵活的家庭管理要比职能分层次的工业管理容易得多。第二，农业自然生产过程与农业劳动过程不一致。有时很长的生产过程可无人管理，有时很短的生产过程需要连续密集劳作，这与工业持续、均衡生产很不同，不适宜安排固定劳动力。第三，农业劳动与农业成果之间不完全相关，由于自然力也在独立影响农业的最终成果，因此很难精确计算个别劳作的价值。农业的这些不确定性和多变的特点十分适合家庭为单位的生产经营。当然作为农业辅助生产的农业服务、销售、加工业，以及标准化工厂化畜禽养殖等部门，或者可以较大程度上控制自然力，或者受自然生产力影响较小，可采取与工业一样的工厂化生产和经营。农业生产经营主体建立在家庭基础之上是世界性的普遍现象。农业经营规模较小的日本，全国500万个农场中，绝大部分为家庭农场；农业经营规模较大的美国，家庭农场约占各类农场总数的87%。⑨由于许多合伙农场和公司农场也以家庭农场为依托，可以说美国的农业是在农户家庭经营基础上进行的。以耕地规模而言，日本家庭农场不雇工可以达到300亩⑩，美国农场平均规模超过2600亩。我国目前的家庭农场大多在30——100亩左右。可见在我国发展家庭为经营主体的农业，具有现实基础和发展空间。
（三）必须因地制宜
制定农业政策要因地制宜。一是农业经营规模必须适度。为了提高农业劳动生产率，农业规模必须扩大，但是又不能过分扩大。工业化对于农业劳动力的吸引是一个逐渐的过程。根据西方国家的经验，农业人口向工业转移在世界上出现过两次高潮。一次是工业化初期，大约在上世纪中叶以前，工业化国家的农业人口约占30%，第二次在上世纪中叶后，农业人口只占10%。我国虽然国民经济具有工业化中后期的产业特征，但整个社会实际上才刚完成工业化，二三产业吸引农业剩余劳动力受到一定的限制，农业规模经营只能适度。因此在构建新型农业经营组织时要防止“恋大”心态。现在媒体上宣传家庭农场大多在百亩以上。在实际中更有为了追求规模，有强制流转的做法。如果我国农业经营单位，以3口之家，2个劳动力平均100亩规模计算，全国只要4800万农业人口就可以承担16亿耕地的农耕。这意味我国农民中，有6亿人将离开农业，而我国每年实际转移农业人口只有1000万人左右，显然并不现实。
二是农业经营主体要多样。上世纪80年代，对于在全国迅速展开的家庭承包责任制，邓小平特别提醒，“我们在宣传上不要只讲一种方法，要求各地都照着去做。”90年代，邓小平在谈到农业将来要走集体化、集约化的道路时，依旧告诫“不要勉强，不要一股风”。各地农业经营的社会和资源条件不同，农业经营的方式也不同，不能千篇一律。作者最近在安徽郎溪考察，那里有家庭农场，也有家庭经营和规模不变的单一农户，委托农业合作社实施“四代一管”，即一种代育秧、代耕作、代机插、代机收和田间管理的全程式服务的模式。农户虽然不转让承包地，但同样实现了农业的规模化和集约化生产。农业政策必须充分尊重农民的多样性创造。
（四）家庭承包的双层经营体制不变
党的十三届八中全会决定“把以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制，作为我国乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来”，构建新型的农业生产经营组织，务必要以家庭承包经营的双层经营体制为基础。
有些人认为，构建新型的农业生产经营组织是对已有的农业集体经济组织的调整。其实虽然构建新型的农业生产经营体系也是一种农业生产关系具体实现形式的调整，但是重点应该不是对于生产关系中属于所有权领域的，即学界称谓生产力特殊方面的调整；重点应该根据生产力的一般要求，即对于物质技术方面的要求，如生产力发展过程中的自然特点、技术要求和资源配置等方面的要求，对生产关系具体实现形式的调整，不涉及对于农村集体经济所有权的变革。有些人认为，家庭承包经营为基础的双层经营体制的制度环境已经发生变化，构建新型的农业生产经营体系是对农业基本经营制度进行创新。事实上，新型的农业生产经营的构建依然服从家庭承包经营为基础的双层经营体制。土地所用权的处置权以及承包权的管理权依然属于集体；土地承包权的转让，并没有改变农业以家庭为基础的经营方式。上海松江区的做法是农民将流转的农地有偿还给村集体，村集体经过必要的基础设施建设后，再租给新的农业经营组织。土地的集体性质不变、集体改造后的农田增值属于集体，新经营组织只是新承包户，集体仍然具有对于承包耕地的使用在总体上有管控权。以前在家庭承包经营为基础的双层经营体制中，集体管理层面相对较弱，相信推行新型农业经营组织之后，会日益丰富和完善起来。