农民工市民化的成本分担机制构建——中州学刊

（一）构建原则
1.注重公平，务实求效。构建农民工市民化成本分担机制必须兼顾效率与公平的原则，既要考虑到这一分担机制的建立与完善是一个长期复杂的系统工程，又要从提高城镇化质量出发积极、合理、有序推进；既要加强农民工权益保护，逐步消除城镇内部二元结构，又要坚持权利与义务对等原则，引导农村人口有序转移；既要努力满足农民工市民化的现实需求，又要考虑目前发展基础发展阶段的现实承受能力；既要充分发挥政府在构建成本分担机制中的主要作用，又要充分发挥企业、个人和社会的应有作用。
2.承认差异，分类改革。农民工市民化问题本身具有突出的复杂性、层次性和差异性，农民工群体包括了具有不同的成长背景、教育水平和思想观念的第一代农民工、新生代农民工，农民工特征包括了离土又离乡、离土不离乡以及城郊失地农民工等多种特征，市民化过程包括了农村退出、城市进入和城市融入三个阶段，市民化区域包括了大、中、小以及城和镇等经济社会综合实力差异显著的不同区域，解决不同阶段、不同类型、不同特点、不同区域的农民工市民化问题，其成本分担就应建立在不同发展基础、不同能力水平、不同经济成本之上，就需要自足实际、承认差异，采取分类有别的制度改革与政策调整措施，建立相应的农民工市民化成本分担机制。
3.整体谋划，渐次推进。农民工市民化本身就是一个长期渐进的过程，不仅涉及到与公共服务、社会福利等相关的差距与欠账弥补所产生的巨额成本，而且分担主体包括了政府、个人、企业和社会等多元化主体，部门领域涉及了教育、卫生、住建、社保等多行业多部门，尤其在体制转轨和经济转型的矛盾凸显期，在经济社会和城市发展的总体承受能力相对不足的情况下，构建农民工市民化成本分担机制需要坚持整体谋划和统筹协调相结合，坚持重点领域突破与渐进式改革相结合，既要积极，也要稳妥，分类型、分步骤，有先行先试，有梯度推进，确保农民工市民化成本分担机制构建的科学性和可行性。
（二）分担主体
1.农民工市民化的成本。作为人口大国和农业大国，随着城镇化进程不断加快，我国进城农民工数量日益庞大，同时由于长期城乡二元结构下，城乡居民在社会福利、公共服务、基础设施等方面的差距逐步扩大，因此，农民工市民化的成本不仅数额巨大，而且主要是产生于弥补在公共服务和社会保障等方面的历史欠账。解决农民工市民化问题不可能一蹴而就，这一巨额成本也不可能一步到位，而应该是一个逐步到位、不断完善的过程。同时，这一巨额成本不可能单纯依靠政府或是农民工个人来承担，而应从公平与效率、权利与义务出发，构建农民工市民化成本的多元化分担主体。
2.“一主二层三辅”的分担主体。“一主”：政府为主。由于农民工市民化的成本主要产生于农民工的权利待遇和福利保障水平得到提升，享受到与城镇居民同等的公共产品和服务所需要的成本，从具体构成上看，无论是用于城市功能完善和承载能力提升的交通运输、能源供应、环境卫生等基础设施的投资成本，还是用于农民工社会福利水平提升的公共教育成本、公共卫生成本、住房保障成本、社会保障成本等，均属于社会成本范畴，因此，在农民工市民化的成本分担机制中，应该是政府以公共财政支出承担为主。
“二层”：中央政府与地方政府各负其责。在以政府为主的同时，进一步按照中央政府与地方政府的职能权责划分，发挥中央政府在农民工市民化成本分担机制中的引导扶持作用，突出地方政府的主要分担主体作用。其中，中央政府主要通过“区域统筹、增量挂钩、专项扶持”，也就是统筹考虑区域发展差异，对农民工集中流入地区、中西部相对落后地区加大投入；在财政投入增量调整的基础上，与城镇化推进速度与质量挂钩，对增长快、压力大的地区加大支持力度；设立农民工市民化专项资金，在转移支付中对义务教育、基本养老、医疗卫生、就业保障等支出进行重点扶持。地方政府作为农民工市民化成本分担主体，一方面要与中央政府一起分担具有社会公平和基本保障意义的以社会保障等为重点的相应投入成本，另一方面要作为涉及地方发展的水、电、路以及文化体育、环境卫生等城市基础设施投入成本的主要承担者。
“三辅”：个人、企业、社会三方参与成本分摊。其中，农民工个人承担进入城市后的基本生活成本，也就说农民工作为市民化的受益者，应该承担在城市的衣食住行等基本生活成本，以及在养老、医疗、失业等社会保障成本中的个人支出部分。农民工所在企业在获得农民工劳动价值和经济利益的同时，有责任有义务参与分摊农民工市民化成本，主要包括按照相关政策规定，为农民工缴纳养老、医疗、工伤等企业分担的相应社会保障费用，以及劳动技能培训等人力资本投资。同时，随着经济发展和社会进步，在构建农民工市民化成本分担机制时，还应积极引导社会慈善和福利机构在推进农民工市民化进程中的积极作用，作为有益的补充与支持，重点在法律维权、社会救助等方面提供人财物支持，参与成本分担。
（三）推进机制
1.综合协调机制。农民工市民化成本分担的机制构建以及其有效运行，不仅需要明晰权责、界定主体，而且需要建立综合协调机制，在涉及了中央政府、地方政府以及农民工、企业、社会等多主体多部门多层次的利益博弈中，发挥综合全局、统筹协调与利益调整等作用，通过优化体制机制、制定相关政策等措施，促进资源优化配置、成本合理分担，加快推进农民工市民化进程。
2.动态互补机制。农民工市民化成本分担机制的构建及完善是一个长期渐进的过程，也是一个对分担主体、分担比例持续进行动态调整与均衡的过程，建立动态互补机制是考虑到随着现代化演进和城镇化不断发展，政府的综合实力、企业的社会责任承担能力、农民工市民化水平等都会随之发展变化，对于成本分担机制的优化调整是保持这一机制的科学性、持续性、公平性的必然要求。
3.监督考核机制。通过建立监督考核机制，对农民工市民化的巨额投入、资金到位及使用情况进行监督检查和绩效考核，对农民工市民化的落实程度和满意度进行跟踪调查，以确保各级政府、各部门及各方参与力量能够各司其职、各尽其力，保障成本分担机制的有效运行，避免各种扯皮推诿、衔接脱节或是违法违纪情况发生。
注释
①喻新安、谷建全、王玲杰：《新型城镇化引领论》，社会科学文献出版社，第37页。
②李克强：《协调推进城镇化是实现现代化的重大战略选择》，《行政管理改革》2012年第11期。
③李克强：《在改革开放进程中深入实施扩大内需战略》，《求是杂志》2012年第4期。
④李克强：《关于调整经济结构促进持续发展的几个问题》，《求是杂志》2010年第11期。
⑤简新华：《新生代农民工融入城市的障碍与对策》，《求是学刊》2011年第1期。
⑥申兵：《“十二五”时期农民工市民化成本测算及其分担机制构建——以跨省农民工集中流入地区宁波市为案例》，《城市发展研究》2012年第1期。
⑦魏后凯：《构建多元化的农民市民化成本分担机制》，《中国社会科学报》2013年3月1日第7版。