农民工市民化的主要制约因素——中州学刊

在城镇化进程中，农民工市民化主要指农村富余劳动力在完成了两个转变——就业结构从第一产业向第二、三产业的转变，生活空间从农村向城镇的转变之后，进一步获得市民化的两个表征——以获得城镇居民户籍身份为核心的身份表征，和以享受到与城镇户籍居民同等的教育、医疗、卫生、社会保障、住房保障等公共服务为核心的质量表征。应该说，农民工市民化的过程实质上也就是农民工从进入城市到融入城市的过程。与此同时，从根本上看农民工市民化的主要困难与障碍，也就是制约两个转变实现和两个表征获得的三大因素：制度制约、成本制约和能力制约。
（一）制度制约
不少研究都指出，制度制约是影响农民工市民化的主要因素。在城乡分割的二元结构下形成的以户籍制度为代表的城乡制度壁垒是特定历史条件下的产物，从当时的经济社会发展来看，有其合理性，也曾经对中国发展做出了贡献。但是随着时代变迁、经济转型和社会进步，二元制度体系在限制城乡之间的资源优化配置，尤其是人口自由迁移流动等方面的弊端日益凸显，直接导致城乡之间的差距不断扩大，进城农民工的利益难以得到保障，影响城镇化发展质量和水平。
从农民工市民化的重要表征来看，获得城镇户籍进而享受到以户籍为载体附加的教育、医疗、就业、社会保障等城乡有别的各种社会福利是衡量农民工市民化的程度和水平的重要标志。大批农民工在进入城市、完成职业转变之后，由于难以获得城镇户籍，被隔离在城市管理体制和服务体系之外，与城镇户籍人口相比，在社会福利和权利利益方面存在明显落差，形成城市内部的二元结构。由此看来，二元户籍制度显然是制约农民工市民化的制度核心，而其他附着在户籍制度上的一系列社会福利制度对农民工产生限制与排斥，对市民化中的关键环节——城市融入有着根本性的影响。
从农民工市民化的演进阶段来看，在农村退出阶段，主要制约因素是农村土地制度的障碍。其中包括土地所有、经营、使用、流转、征用、补偿等制度在内的土地制度的不完善，⑤使得农民工的农村土地承包权和宅基地使用权难以得到应有的收益保障或补偿，也就难以真正退出农业和农村。在城市进入阶段，实际上在改革开放以后，户籍制度已经不再直接对农村人口迁移流动产生约束，而是在下一个阶段，也就是城市融入阶段，由于与户籍制度相挂钩的教育制度、住房制度、就业制度、社会保障制度等对农民工过上与城市居民一样的生活、享受与城市居民一样的权利构成制约，阻碍了农民工市民化的进程。
（二）成本制约
从前述研究中可以发现，城乡二元户籍制度是制约农民工市民化的主要因素。从改革开放初期到现在，由于在统筹城乡发展、解决“三农”难题等方面的阻碍效应日益扩大，户籍制度改革的呼声也越来越高、越来越迫切。而改革步伐之所以相对较慢，正是由于户籍制度改革并非单一的以人口管理为核心的制度改革，而是由于户籍已经成为身份和福利的象征，相应的改革也就涉及到了附着在户籍之上的多个领域的福利剥离与福利补偿。而要将原本只覆盖城镇本地户籍居民的基本公共服务扩展到农民工并保障其特殊权益，需要额外的投入，这可以视为农民工市民化的成本。⑥由于农民工市民化的成本涉及到公共卫生、就业扶持、子女教育和住房保障、社会保障等多项公共服务，且长期以来城乡之间的公共服务能力与水平上的差距不仅没有缩小反而有扩大趋势，再加上我国正处于城镇化加速发展阶段，农民工群体规模庞大，农民工市民化的巨额成本显然成为阻碍这一进程的主要制约因素。
有研究测算，在2030年前，全国大约有3.8亿农业转移人口需要实现市民化，而市民化成本平均每人为10万元左右，因此，要将这些进城农民全部实现市民化，需要支付近40万亿元的成本。⑦虽然农民工市民化的核心是要在获得城镇居民身份的基础上，平等享受政府为城镇居民提供的各种福利待遇，但是作为依然处于社会主义初级阶段的发展中的人口大国，显然不可能单纯依靠政府来承担这一巨额成本。在这种情况下，如何合理构建农民工市民化的成本分担机制，就成为推进农民工市民化进程的症结所在。
（三）能力制约
前述的制度制约和成本制约基本上都是农民工市民化的外部制约因素，从内部制约因素来看，则主要体现为农民工自身存在的影响其向市民转变的相关能力制约，主要包括了就业能力、市场竞争能力和生活适应能力的制约。其中，就业能力制约主要指农民工在脱离农业生产，转而从事第二第三产业时的职业转换能力会受到来自自身劳动技能水平的影响；市场竞争能力制约主要指农民工进入城市后，在面临新的生产方式和市场竞争环境的挑战下，对于竞争、风险和压力的承受能力状况对其市民化进程的制约；生活适应能力制约主要是指农民工所面临的从农村传统生活方式向城市现代生活方式的转变，以及从村落文化氛围到社区文化氛围的转换，由于不同个体在开放度、认可度、接受度方面的差异性，进而对城市融入程度产生的制约。进一步分析可以发现，实际上农民工市民化的能力制约与农民工的受教育状况直接相关。通常情况下，受教育水平与劳动就业技能呈正相关，并且受教育程度越高，对现代思想观念的接受程度也越高，越有利于融入城市。从我国发展现状来看，城乡之间的教育资源配置上的不均衡是造成农民工受教育水平偏低的直接因素，进而导致农民工进入城市后出现明显的在就业领域和收入水平上的边缘化、弱势化，给农民工市民化带来严峻挑战。而要消除这一制约因素，一方面需要增加教育投入，另一方面需要均衡在就业、医疗、养老等方面的保险保障水平。那么综合以上分析，归根结底还是需要解决农民工市民化的成本分担问题。