城乡养老保险关系转续与制度衔接的路径与立法建议——中州学刊

《社会保险法》是我国社会保障领域的一部基本法，也是指导我国城乡养老保险关系转续与制度衔接的基本法律依据，因此，任何相关的路径和对策建议都应在《社会保险法》的框架下设计和提出。我国城乡养老保险关系转续与制度衔接尽管还面临诸多困难，但其路径设计必须着眼全局、抓住关键、重点突破，切不可走“头痛医头，脚痛医脚”的碎片化改革之路。通过前文分析可以看出，在我国现阶段，养老保险制度模式的不统一、缴费年限累计方面的区别对待、养老金“分段计算”办法落实不到位、养老保险关系转接的相关法律规定不完善等，已经成为制约城乡养老保险关系顺畅转接的关键症结。如果能够重点破解这些症结，其他转接难题基本上就可以迎刃而解。笔者为此提出如下立法建议。
（一）尽快将国家机关、事业单位养老保险制度改革纳入法制化轨道
在国家机关、事业单位养老保险制度改革方面，由于缺乏全国层面的统筹规划，所以各地改革进程和改革方案难以统一，这必然直接影响国家机关、事业单位工作人员跨地域流动时养老保险关系的顺利转续。同时，公保与职保、新农保、城居保的制度框架不同，也直接影响着其相互间的转接。国家机关、事业单位养老保险改革的滞后已经成为影响我国养老保险关系转续与衔接的制度性障碍，因此应尽快启动这项改革，将其纳入法制化轨道。我国《社会保险法》规定“公务员和参照公务员法管理的工作人员养老保险的办法由国务院规定”，但全国层面的公务员养老保险改革方案尚处于酝酿和讨论阶段，需要国务院依据《社会保险法》和《公务员法》的规定，早日厘定方案并推出相关行政法规。我国事业单位养老保险制度改革虽已有初步方案并进行了局部试点，但效果并不理想，需要在总结经验的基础上继续推进。需要明确的是，为便于在全国范围内顺利转续养老保险关系和衔接相关制度，不论是国家机关还是事业单位养老保险改革，均宜采用与职保、新农保、城居保相统一的制度模式（即“统筹账户+个人账户”的框架设计）。如果能够实现制度模式的统一，则前文提及的公保与职保之间的转接以及将来可能出现的新农保、城居保与公保之间的转接问题，都可以通过下述“合并累加计算”缴费年限及“分段计算”养老金的办法得以解决。
（二）参保人员缴费年限应不受地域或制度限制而依法“合并累加计算”
我国《社会保险法》第二章标题为“基本养老保险”，其中第19条规定个人跨统筹地区就业的，其“基本养老保险关系”随本人转移，“缴费年限累计计算”。这里的“基本养老保险关系”是单指职保关系，还是包含职保、新农保、城居保和公保4种养老保险关系，可能会有不同的理解。如果理解为单指职保关系，则有将基本养老保险的内容狭隘化之嫌，与本章的标题也不相符。如果理解为包含“职保关系、新农保关系、城居保关系及公保关系”就更为全面，也更符合本章的立法旨意。照此理解，对于参保人员“跨统筹地区就业”的问题，应在转移“基本养老保险关系”的过程中“缴费年限累计计算”，而不应区分其是在职保中跨统筹地区就业，还是在新农保或城居保与职保之间跨统筹地区就业。严格地讲，参保人员从新农保或城居保转入职保的，其参加新农保、城居保的缴费年限只能依照《社会保险法》的规定“累计计算”，“折算”为职保缴费年限的做法于法无据：有违《社会保险法》的要求以及《衔接暂行办法（意见稿）》中“不折算为职保缴费年限”的明确规定。因此，养老保险关系是采取在确定养老保险待遇之前的最后时点转接，还是采取“随走随转”的实时衔接方式，完全可以根据实际情况灵活处理，但参保人员在不同制度下的缴费年限不应区别对待：既然参保人员在国家机关、事业单位的工作年限可以“视同”为职保缴费年限，则参保人员从新农保或城居保转入职保时，其缴费年限为何不能按照《社会保险法》的规定而“合并累加计算”呢？
（三）跨制度参保人员的基本养老金应依法“分段计算、统一支付”
我国《社会保险法》关于基本养老金“分段计算、统一支付”的规定，虽然只是针对“跨统筹地区流动就业”的参保人员作出的过渡性制度安排，但由于前述《转续暂行办法》明确规定跨统筹地区就业的参保人员可以“划转12%的统筹基金”，这就使得“分段计算、统一支付”的制度安排在职保关系转续方面失去了操作价值。不过，当参保人员发生跨制度衔接养老保险关系时，“分段计算、统一支付”的制度安排就有了实际意义，即只要参保人员累计缴费满15年，其达到法定退休年龄时，如果属于“在职保、新农保、城居保这三种制度中参加过两种或两种以上制度”的人员，其基本养老金就可以按照《社会保险法》的规定“分段计算、统一支付”。例如，某参保人员参加新农保5年、职保10年后达到法定退休年龄，则其可以享受基本养老金待遇，其基本养老金的数额确定办法为：假定其连续参加新农保15年，每月可以领到的“政府全额支付的基础养老金”为Y，则与其前5年的缴费记录相对应的每月可以领到的基础养老金应为Y×5/15；同理，假定其连续参加职保15年，每月可以领到的统筹养老金为Z，则与其后10年相对应的每月可以领到的统筹养老金应为Z×10/15；其个人账户的资金由于可以按照《转续暂行办法》转移归结，所以其计发办法与连续在某一种制度下参保的人员无异，即个人账户全部存储额/法定计发月数。最后，该参保人员的基本养老金为“Y×5/15+Z×10/15+个人账户全部存储额/法定计发月数”。在城居保与职保之间转接养老保险关系的参保人员及其他参保缴费年限累计更长的参保人员，乃至在公保与其他三项养老保险制度之间转续养老保险关系的参保人员，他们的基本养老金计发办法都可以依此类推。
（四）适时完善《社会保险法》中关于养老保险关系转接的规定
《社会保险法》第19条是关于我国城乡基本养老保险关系转接的核心法条，该法条存在明显的局限性：一是“基本养老保险关系”的内涵模糊不清，容易导致实务操作的混乱；二是仅仅规范了个人跨统筹地区“就业”的基本养老保险关系转续，而回避了个人“非就业”状态下跨统筹地区流动时的基本养老保险关系转续问题，使得参加新农保或城居保的人员在“非就业”状态下跨统筹地区转续新农保或城居保关系失去了基本法律依据；三是对参保人员在不同养老保险关系之间的转续问题没有作出明确规定，使得养老保险制度之间的衔接没有直接法律依据。因此，将来应在适当时机对《社会保险法》进行修改和完善，建议将该法第19条修改为两款：第1款规定“个人跨统筹地区或跨制度参加基本养老保险时，其基本养老保险关系随本人转移，缴费年限累计计算”，这样就使该款涵盖了养老保险关系转续（不再区分就业与否）与制度衔接两种情况，成为指导职保、公保、新农保、城居保等基本养老保险关系转接的基本法律依据；第2款规定“个人跨制度参加基本养老保险的，达到法定退休年龄时，基本养老金分段计算、统一支付；个人跨统筹地区参加基本养老保险的，达到法定退休年龄时，基本养老金计发的具体办法由国务院规定”，如此既明确了跨制度参保人员的基本养老金计发办法，又可以避免《社会保险法》与《转续暂行办法》关于解决养老保险关系跨统筹地区转续问题的思路不协调。
参考文献
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