嘉庆朝清理钱粮亏空中的艰难抉择——“原款无着，后亏复增”

在两难中被迫调整纵观嘉庆一朝，其清理地方钱粮亏空的重点无外乎直隶、安徽、江苏、山东，以及甘肃等省，其原因不仅仅是这几个省的亏空数额巨大，还在于在清理亏空过程中不断发现新的亏空、也称“续亏”，续亏额多达百万至数百万两。也正是在如何面对续亏的问题上，迫使嘉庆帝不得不作出相应的政策调整。
第一，直隶续亏案，迫使嘉庆帝认同“不按例严追，无以示惩”。嘉庆十年，新任直隶布政使裘行简揭报出直隶出现续亏，再次在朝中引发对如何清理钱粮亏空问题的关注。据裘行简查奏：“直隶初次清查各属亏短银二十七万有奇，二次清查则一百五十二万余两，皆经奏咨有案，至嘉庆六年以后又复三次清查，未经奏咨者已有二百六十四万余两，后此沿至九年为止，其亏缺又不知凡几。”也就是说，直隶出现了清查亏空越查越多的情况。
这是一个令嘉庆帝震惊的消息，而奏报者也需要讲真话的勇气和胆识。裘行简为工部尚书裘日修之子，嘉庆六年，由太仆寺卿升任河南布政使，迁江宁、福建藩司，九年十二月，再调直隶藩司。据记载“行简锐事清帑，司册目十有一，创增子目，支解毫黍皆见，吏不能欺。九年，入觐，会仁宗欲清厘直隶仓库，嘉其成效，特以调任”。自嘉庆十年正月开始，裘行简对直隶钱粮亏空状况“彻底清覈，逐条覆奏。”“申明成例，凡遇各属交代，如果仓库无亏，即由接任之员出具切实甘结，由该管道府厅州加结送转，傥实有亏缺，即由接任之员揭报，由该管道府厅州核实请参。”事实上，直隶亏空超过百万的状况，早在嘉庆四年十一月，户部核议直隶总督胡季堂等所上亏空清单时，便有“直隶一省自乾隆三十二年以后，未清银款至一百四十四万余两，历任各官至一百三十九员之多”的奏报。这个数字接近裘行简所言第二次清查的数字，因为直隶亏空的清查始自嘉庆四年，第三次清查在嘉庆六年，即在四年至六年之间便多出新亏一百余万两。裘行简的揭报将直隶的大小官员们推到了风口浪尖上，特别是承担清理亏空责任的督抚们，迫使他们不得不据实上报亏空实情。嘉庆十年六月，在嘉庆帝将裘行简的奏折刚刚批复，直隶总督颜检便有疏参劾所属易州知州陈渼任上八年，实亏仓库正杂钱粮银9.8万余两，在外捐杂各款亏银2.15万余两，共亏11万余两，请革职拏问，陈渼上司清河道员蔡齐明一并革职，并以失察自请处分。于是，嘉庆帝命将颜检革职，调吴熊光补直隶总督，督同裘行简实力整饬吏治，将各州县亏空数目彻底查明，并妥立章程，核实办理。
颜检作为地方大员，并非平庸之辈。他由拔贡、小京官，洊升郎中，外放府、道。嘉庆二年，擢江西按察使，转历河南、直隶布政使。五年，接任胡季堂护理直隶总督。七年，以有治绩实授总督。嘉庆帝称曰：“卿系朕腹心之臣。”但在清理钱粮亏空的问题上，颜检却采取了不查不办不奏闻的消极对抗态度，当各省督抚将“清查数目、办理弥补章程均已陆续陈奏”时，他“自四年冬间奉旨（出任直隶）以后，从未有一字奏及”。这固然有其为政疲软因循的因素，但从根本上说，是颜检有自己的看法。他说：“亏空无确数，参之又不胜其参，臣疚心已非一日。”“因各州县互相搅混，一任未明又添一任，前任后任其说不一，是以尚未汇列清单。”这番表白，客观上说明了清查亏空的难度，当属实情，而作为在一省为官七年以上的大员，其在地方上结成的盘根错节的利益关系，亦应是要考虑进去的因素。
只是，这并未解释清楚直隶何以骤然出现了如许巨额的亏空的。客观上说，裘行简的清查是有成效的。陈渼被革职并籍没浙江原籍赀财，牵扯是案的有接任知州徐用书及该管清河道员蔡齐明，因为陈渼出具仓库无亏印结，被革职交刑部审讯，其余藩司臬司及总督颜检各以失察议处。随后又对嘉庆四年以后的历任总督、藩司进行责任的追究。闰六月，“州县交代已有二十余处，俱覆核无亏。其有亏空数万两禀揭到司者，已饬令该管官严加复核”。至十二月，又查明原任知州顾宾臣等五人任亏空银数，分别追补。但是，从这些查处的官员中仍然无法获知二百余万两的巨大亏空是如何形成的，也无法解释在清查过程中何以不断出现新亏的。那么，究竟是哪些关键因素构成直隶钱粮亏空链条上的连接点呢？
对此，嘉庆帝曾猜测说：“此项亏缺银两究系因何动用？或系历任总督司道各员婪索分肥，或各州县等侵盗入己，或馈送在京王公大臣，率以虚账归入清查项下，希图悬宕？”但嘉庆帝最终还是将直隶续亏的原因认定为上级官员的徇庇。他说：“该省亏短之多，皆由各上司沽名见好，迁延不办所致。”
但裘行简的说法与之不同。他说：“直隶州县，动以皇差为名藉口赔累，自乾隆十五年至三十年，四举南巡，两幸五台，六次差务，何以并无亏空？四十五年至五十七年，两举南巡，三幸五台，差务较少，而亏空日增。由于地方大吏贪黩营私，结交餽送，非差务之踵事增华，实上司之借端需索。近年一不加察，任其藉词影射，相习成风。试令州县扪心自问，其捐官肥己之钱，究从何出？此臣不敢代为宽解者也。”又说：“分年弥补之说，可以行之于他省，而在直隶为难，可以行之于现任，而在离任之员为难，盖直隶为各省通衢，往来驿务最为繁多，缺分较好之州县，只可率多调剂冲途，又别无项陋规可以提取，此直隶较他省为难也。至现任之员查有亏空，予以革职留任勒限弥补，彼必保护官家爱惜官职，即卖田鬻产，亦思全完。若责以代离任之员按年弥补，伊焉肯自解私囊代人完欠，势必取给仓库，遮掩目前。是前欠未清，后亏复至，此现任代前任弥补之难也。”
裘行简的奏折中透露出这样几点：一是他不认同直隶州县官员，“动以皇差为名藉口赔累”为亏空的理由。二是嘉庆帝欲以陋规弥补亏空的意图在直隶无法贯彻，因为直隶没有可提取的陋规。三是藉现任官员之力去弥补前任亏空，现任官员“焉肯解囊，势必取给仓库”，造成新的亏空。从而否定了直隶实施的逐年弥补之法。四是无着亏空例应分赔，然直隶未制定例，现任官无分赔之责。所以，裘行简认为，“不按例严追，无以示惩。此所以原款无着，后亏复增也。”“嘉庆十年以后，交代亏缺，惟有执法从事”。他强调要对第三次清查后亏空官员进行严惩，将离任者提至直隶省城勒限押追，现任者革职留任赔补，失察上司分赔。对于这份奏疏，嘉庆帝嘉其明晰，下部议行。寻授命裘行简以兵部侍郎衔署直隶总督。这表明嘉庆帝在肯定裘行简的同时，也开始接受在直隶以严追的方式弥补亏空，但对于他省是否需要调整却没有明确。
第二，安徽续亏案后，开始实施“旧亏未完之项，准其于院司道府州县养廉每年酌扣五成”的弥补方案，标志着嘉庆帝欲以“陋规”补足亏空的失败。安徽省钱粮的清理始自嘉庆五年，九年第二次清查时，巡抚王汝璧查明，有可追者134万余两，分别变抵咨追，无可追者55万余两，着令现任官员弥补。嘉庆十一年，巡抚成宁查明应归现任弥补之无着银仅完20万余两，不足一半，原奏有着银应咨追变抵补者，缴银不及十分之一。于是奏准“所有安省原亏无着有着应行弥补银两，自嘉庆十一年为始，着加恩予限八年”，此后“断不容再有续亏”。这说明，前两次清查后的归补并不如意，而且显然还有续亏。嘉庆十四年正月，由巡抚董教增主持第三次清查，报出安徽省续亏巨额。奏称：“安徽各州县未完仓库两项共银一百八十余万两，经历任巡抚先后奏请展限弥补，至嘉庆二十二年即可全数清完。”然在十三年末，核明“节年提解银数，仅完银五十余万两，而自八年以后实又亏银三十万九千余两，是名为弥补亏缺，实则掩旧挪新”。奏请“将新亏之项，准其自十四年为始分限四年完缴，如尚有拖延即着严参究办，其无着之九万余两先行弥补，于四月内勒限全完。至旧亏未完之项，准其于院司道府州县养廉每年酌扣五成，由司库存贮归款”。
在上述“旧亏未完之项”的180余万两中，如果按照“仅完银五十余万两”计算的话，旧亏还有130余万两，需要用官员的养廉银之半来弥补。它说明，嘉庆帝欲以陋规弥补亏空而不动用官员养廉银的设想是不实际的，“捐廉罚银等事，朕必不为”的弥补方案显然是失败了。接下来的清查，其结果也令人失望。据嘉庆二十一年出任安徽巡抚的康绍镛奏称：“截至嘉庆十五年止，历次清查共原报亏缺银二百九十万余两，均经前任抚臣奏明，设法催追。并提巡抚藩司道府州县五成养廉及各属节省银两，弥补无着之款。至十八年十月，奉旨暂停弥补之日止，已完补银一百二万余两，仍缺银一百八十八万余两，嗣又追完银八万八百余两，现实未完银一百八十万余两，此系核实清查以前旧亏完欠数目。”而且，经康绍镛确认，安徽省在董敎增之后以官员50%的养廉银已经完补亏空110余万两，尚亏缺180余万两。然在道光元年（1821），巡抚李鸿宾对安徽清理亏空状况的讲述却又是一个版本。李鸿宾说：安徽“自嘉庆五年初次清查后，至九年而二次清查，嗣于十四、十六、十九等年，复有三次、四次、五次清查。自五年起截至十九年十月初六日止，节次共原报亏抵银五百五十一万四千七百四十三两零，除已陆续追完银二百六万五千三百二十九两零，尚未完银三百四十四万九千四百一十三两零。”如此一来，安徽的亏空实情便出现了疑问。因此有必要进一步厘清相关的脉络。首先，嘉庆朝在安徽省实施了六次清查亏空，第六次清查当为二十五年李鸿宾主持的清查。也就是说安徽省平均四年就有一次清查，从政府监管的角度看不能说是没有行动和力度。其次，清查的结果却是亏空越积越多。在董教增实施的第三次清查中，亏缺180余万两，完补50余万两，尚有旧亏130余万两，而后康绍镛奏，截至十五年原亏290余万两，至十八年已经弥补了110余万两，还有亏空180余万两。再后李鸿宾奏，至十九年亏空高达551万余两，自十四年至十九年近六年的时间内，完补206.5余万两，尚有344.9余万两缺项。这些数字从原亏数、弥补数，再到弥补后仍然存在的亏缺数，都处于一个不断增加的状态。最后，自董敎增奏准用养廉银之半弥补亏空后，上述弥补大多当出自各官的养廉银，它客观上说明，即便拿出官员50%的养廉银也无法补足巨额亏空。而且，安徽自嘉庆九年第二次清查时，便开始提解羡余，“至酌提羡余一项，溯从二次清查，弥补无着，每年各州县提银十五万两。”这说明以陋规、耗羡盈余及养廉等归补亏空的办法在安徽的彻底失败。对此，道光初年的两位巡抚有这样的认识，李鸿宾说：“清查之弊。现任州县往往隐匿本身所亏，以多报少，若后任开报前任亏空，则不免浮开亏数，以少报多。”陶澍则认为，自嘉庆九年皖省提解羡余是不断续亏的原因，所谓“皖省亏空之愈积愈多，实起于此”。而摊扣养廉银及以羡余等弥补亏空，对官员个人利益的影响是不可低估的，这自然影响到他们对清查的态度。
第三，江苏续亏案揭白，嘉庆帝认同了“清查为续亏出路，密奏为缓办良图”的说法，从而否定了其密查密办弥补亏空的设计。
其时，向有“直省仓库亏缺数目，以江苏省为最多”的议论。但在嘉庆初，江苏省对亏空的弥补是有成效的。如，嘉庆八年，巡抚汪志伊任内查明全省仓库亏缺，江宁各属未补银共14.5万余两，苏藩所属未补银共30.9万余两，经费淳、岳起等分限弥补，时已补还十分之八。江苏省不仅亏空无多，且归补亦然令人满意。但在嘉庆十四年，章煦出任江苏巡抚督率查补仓库亏缺，却发现江苏藩司亏银已至333.5万余两，十八年二月，巡抚朱理奏报，查明江宁藩司在十四年亏银107.3万余两。这是继汪志伊奏报亏缺之后不过六年出现的亏空数字。并说，截至十七年底江宁藩所属已完银6.3万余两，未完银101万余两。苏州藩所属已完银71.3万余两，未完银262万余两。为此，朱理定章程分款查追，奏请将应行咨追各员有现经升调外省及已回旗籍者，“请由该督抚即委员押解来苏质算严追”。对于如许巨额的亏空，嘉庆帝虽然感到震惊，但对于朱理请求押解亏空官员来苏质算的严追主张却坚决反对，批曰：“所奏不可行”。至十八年十月、十一月，朱理只追完江宁藩司亏银5万余两，江苏藩司41.9万余两。
嘉庆十九年八月，署江苏巡抚初彭龄上“严禁密奏”一折，再次揭报江苏钱粮续亏数额巨大。他说：“嘉庆六年岳起查奏时，（江苏）各属亏短银三十余万两”，“张师诚任内续查，已增至七十余万两，至庆保任内续查，竟增至二百二十万余两，江宁藩司又报出九十六万余两。江苏一省共亏银三百十八万余两，较岳起初报之数多至十余倍。”这份奏折的影响力不亚于直隶续亏案，初彭龄在奏折中的口气也更加直白与犀利，他直接否定了嘉庆帝的密奏办理亏空的方案。疏曰：“亏空应立时惩办，而各省督抚往往密奏，仅使分限完缴，始则属官玩法，任意侵欺；继则上司市恩，设法掩盖。是以清查为续亏出路，密奏为缓办良图，请饬禁。”初彭龄以御史起家，“素称敢言”，自乾隆末年起即以参劾贪官名振朝野，嘉庆初年又多次奉使以钦差身份往按大狱，是嘉庆帝得力的风锐派大员。初彭龄直接否定了嘉庆帝密奏陈情的清理亏空方案和徐徐办理的原则，虽然这次据朱理所奏不过一年有余，但却得到嘉庆帝的首肯，“帝韪之”，“所奏甚是。”面对续亏之巨，嘉庆帝不得不承认，“自有清查以来，各该督抚不但不能依限勒令弥补，且不免有续亏，每藉口于原报之数不实不尽，以致每隔数年续查一次，其数倍多于前，此非续亏而何？初彭龄所称名为密折陈情，实则通同舞弊，此二语确尽情事。”这是嘉庆帝首次以谕旨的形式承认以密查方式清理亏空是存在问题的，并开始政策性的调整。他命两江总督百龄与初彭龄等会同查办，又将“当时疆吏中有能名”、告假在家的巡抚张师诚召回江苏，责令将历任亏空之员查明实据，酌拟章程。“俟江苏一省办定章程，再明降谕旨，令凡有亏空省分俱仿照办理。”“将贪黩之员重办示惩，去其已甚。”十月末，初彭龄、百龄以及张师诚“同递到查办亏空之折，各拟立章程十条。虽“两议具奏”，但“其意未尝不同，惟初彭龄所拟各条，过于欲速。”总的原则是，“先截住新亏，再将旧亏数目彻底查清，熟筹弥补”。“该省亏空多至三百余万，岂一二年即能弥补足数，为今之计，惟当立限催追，按期缴纳。”
江苏章程的意义还在于，它成为一种弥补的定式，“凡有亏空省分俱仿照办理。”而“立寘重典，以为续亏者戒”，表明已经开始采取严厉的处罚亏空措施。
第四，山东巨亏，嘉庆帝钦定“山东章程”，对“续亏”者严查严追，“断难再事姑容”。山东自嘉庆四年、八年曾有两次清查亏空。据嘉庆八年八月二次清查时巡抚铁保所奏，“东省亏项共有一百八十余万两，通计每年各州县可弥补银二十余万两，约六七年可以全数归款。”但到十五年九月，七年之期已过，“尚亏缺银一百七十余万两。可见该省历年弥补，不过挪新掩旧，全系具文。”嘉庆十九年，随着江苏亏空案的揭出，嘉庆帝鉴于山东吏治败坏的现状，认为“山东各州县仓库亏缺情形，亦断难再事姑容”。十一月，他责令“数治大狱”的协办大学士吏部尚书章煦亲自前往彻查，寻又调能臣陈大文出任山东省巡抚，同治其事，足见对山东清查亏空的重视。未几，章煦疏言：“嘉庆十四年清查，原奏亏银一百七十九万有奇，今查十四年以前实亏三百四十一万有奇，十四年以后又续亏三百三十四万有奇。拟请清厘藩库，严交代，定征解分数，以杜新亏；立追缴及分赔限期，催徵民欠，以惩延宕等”凡十四条，下部议行。章程核心是，“查办亏空总须先将旧亏数目截清，令新旧划然，不许丝毫挪掩”，嗣后新征钱粮各州县随征随解。对于山东六百余万两的亏空，嘉庆帝震怒，决心严办。二十年二月下令，“着军机大臣查明该省自嘉庆元年起至十九年止，巡抚藩司在任年月久暂，其业经身故者，查明伊子弟有无职官，开单具奏，候朕酌量分别罚赔，以示惩儆。寻议，将该省无着银十七万八千三百六十余两，罚令嘉庆元年以后历任巡抚藩司按照在任月日分赔。”二十年十二月，嘉庆帝面对章煦等上奏的亏空清单，气愤之下，再度诏令严办，对亏空各员一一作出处罚规定，“着将单内所开各员，除病故者仍照原议章程办理外，其亏缺在一万两以上者，俱着革职拏问，解交刑部。一万两以上者，问拟斩监候，二万两以上者，问拟斩决。将所亏银数，令刑部分别定限，较例限加紧，奏明监追。限内全完，贷其一死释放，永不叙用。其逾限不完者，刑部于限满日，按名具奏，请旨立即处斩，断不宽宥。其数在五千两以上以下者，仍照例在任著追，依限归补”。命将巡抚吉纶、同兴俱应发往吉林、盛京，藩司朱锡爵罚赔银11.56万余两，完缴后发往乌鲁木齐，限满不完交部治罪。
对山东亏空案的处置，出自嘉庆帝钦定的“山东章程”，所谓“前因东省州县、亏缺仓库钱粮动盈钜万，特降谕旨从严惩”。所以如此，嘉庆帝不无感慨。他说：“近年以来，朕为各督抚所蒙，该督抚又为各州县所欺，办理宽缓，以致肆无忌惮。各省亏缺累累，几于百孔千疮，不可究诘，若不严加惩办，何以警怠除贪！”而对山东巨亏的严惩意味着嘉庆帝在清理地方钱粮亏空政策上的彻底转变，并将山东章程推行于其他亏空严重的直省。如二十年十二月，甘肃省各属有续亏银一百万两有零，着户部尚书景安、仓场侍郎朱理、陕甘总督先福，督同甘肃布政使严烺，将各州县仓库实数查明。“有赃私入己者，亦一并参出。”将“山东亏空之例”向其宣谕。同时，对直隶省三次清查亏欠各员，分别任所旗籍催追，并降旨，“将直隶各州县如有新亏者，即着照此例（山东之例）办理。”
综上所述，嘉庆朝清理地方钱粮亏空的施政方针，是建立在不损官不害民的理想政治目标的基础上，但却是一个不切实际的施政方针。从政策推行前后的自我矛盾与纠结，到君臣之间认识的差异，都在说明，除了各自的利益，决定不同的立场与态度外，国家体制及财政制度中的矛盾已经上升到一个难解的程度，它成为嘉庆帝难以力挽国势中衰的诸多因素之一。
注释
①刘德美：《清代地方财政积弊个案探讨——嘉庆年间安徽钱粮亏空案》，《师大学报》总第27期，1982年；贾允河：《嘉庆朝钱粮亏空的原因》，《西北师范大学学报》1993年第5期；贾允河：《清朝钱粮亏空的财政制度根源初探》，《西北师范大学学报》1998年第1期；朱诚如、陈力：《嘉庆朝整顿钱粮亏空述论》，《明清论丛》第2辑，紫禁城出版社，2001年；陈连营：《危机与选择——嘉庆帝统治政策研究》，中国人民大学博士学位论文，1999年；赵亮：《嘉庆朝官员革职案研究》，中国人民大学博士学位论文，2007年。②④⑤⑥⑨[13][14][16][17][18][19][22][23][25][26][30][33][34][38][40][44][46][48][51][52][58][60][61][64][65][68][69][73][77]《清仁宗实录》，卷二四，嘉庆二年十一月壬辰；卷四六，嘉庆四年六月己亥；卷四一，嘉庆四年三月戊子；卷六二，嘉庆五年三月壬午；卷四七，嘉庆四年六月丙辰；卷七十，嘉庆五年六月庚辰；卷二六五，嘉庆十八年正月已卯；卷八三，嘉庆六年五月丁丑；卷五七，嘉庆五年正月壬戌；卷六二，嘉庆五年三月壬午；卷七十，嘉庆五年六月庚辰；卷六二，嘉庆五年三月壬午；卷四七，嘉庆四年六月丙辰；卷六十，嘉庆五年二月壬子；卷六十，嘉庆五年二月壬子；卷八四，嘉庆六年六月丁未；卷七十，嘉庆五年六月庚辰；卷二二四，嘉庆十五年正月已卯；卷一四六，嘉庆十年闰六月甲申；卷一四五，嘉庆十年六月庚申；卷一四四，嘉庆十年五月壬子；卷一五四，嘉庆十年十二月甲申；卷一五四，嘉庆十年六月庚申；卷一六二，嘉庆十一年六月丁丑；卷二〇六，嘉庆十四年正月丁亥；卷一二〇，嘉庆八年九月丙午；卷二七一，嘉庆十八年七月庚辰；卷二九四，嘉庆十九年八月甲子；卷二九四，嘉庆十九年八月甲子；卷二九七，嘉庆十九年九月己酉；卷一一九，嘉庆八年八月丁亥；卷二三四，嘉庆十五年九月丁丑；卷三一四，嘉庆二十年十二月乙亥；卷三一四，嘉庆二十年十二月乙亥；台湾华文书局，1969年。
③中国第一历史档案馆编《嘉庆道光两朝上谕档》第2册，广西师范大学出版社，2000年，第327页。
⑦中国第一历史档案馆编《嘉庆道光两朝上谕档》第3册，广西师范大学出版社，2000年，第23页。
⑧[24][39]中国第一历史档案馆编《嘉庆道光两朝上谕档》第4册，广西师范大学出版社，2000年，第211、472、472页。