关于农村公共服务设施建设的几点思考

1 农村公共服务设施建设的作用
一个国家或一个地区农村经济社会发展及城乡协调发展水平能够体现出该区域农村公共服务设施水平的高低。而社会主义新农村建设水平则主要反映在农村公共服务设施水平上。加快农村公共基础服务设施建设，有助于推进三农建设，促进国民经济稳定、持续、健康发展。
在广大农村地区，公共服务设施属于农业综合生产能力的一部分，是加快农村经济建设、促进社会进步的重要推力。在农业生产中，公共服务设施建设通过作用于生产成本、生产效率和组织形式，直接推动农村产业发展，为农村非农产业发展提供良好的物质条件，从而促进农民增收，提高农村地区的福利水平。此外，西方发达国家关于农村基础设施建设的成功案例也充分表明，加强农村地区的公共服务设施建设，能够促进传统农业向现代农业转型，构建农村产业链，优化农村的生存环境[1]。
2 农村公共服务设施建设存在的主要问题
2.1 相关规范的缺失 自2008年《中华人民共和国城乡规划法》颁布实施以来，农村地区的公共服务设施建设引起了全社会的广泛关注，连带着这些地区的产业规划也备受重视。但农村地区的规划体系与城市规划尚有不小的差距，农村地区尚未形成一套健全的规划体系，这是当前农村公共服务设施建设面临的首要难题。由于农村公共服务设施建设未经科学规划，农村公共服务设施空间分布比较分散，致使一部分公共服务设施无法充分发挥服务职能。现阶段，国内主要参照镇规划标准进行农村建设规划。这套标准仅仅给定了农村公共设施的类别、项目，但等级的划分只有中心镇和一般镇两级。新标准中关于农村公共服务设施规划的指导比较笼统[2]。
2.2 农村居民有效需求不足 农村公共服务设施主要服务于农村居民，因此它的具体项目和建设规模应该根据居民的需求而定。总的来说，农村地区的经济发展现状及人口数量决定了居民对公共产品的需求。传统农业生产模式及农村特定的生活习性决定了村落的布局和规模有一定的局限性。我国的城乡经济发展水平有一定差距，而且据中国统计局调查显示，上一年我国农村居民人均收入7917元，这个水平低于同年城镇居民全年人均可支配收入的1/3。城镇居民对于公共服务设施的有效需求远高于农村地区。
2.3 农村公共服务设施建设仍然滞后 村庄建设规划编制工作基本完成，但规划的科学性、合理性仍没有得到足够的认识，造成了虽有规划但没有积极付之于实施的状况，导致了农村公共服务设施出现供给数量和质量达不到预期，结构欠佳且地区差异明显等诸多问题，农业综合生产能力大受影响。由此可见，中国的农村公共服务设施建设水平与城镇地区尚有不小的差距，而且尚未达到社会主义新农村的建设标准。[3]
2.4 公共服务设施投入有限 由于受传统思想观念的影响，农村公益性服务设施通常被视为“福利品”。虽然近几年农业产业和市场经济都在进步，农村公共产品的供给模式也从政府供给逐步转向政府与市场混合供给，但就整体而言，市场供给模式尚未普及，而且供给数量有限，所以现阶段农村地区的公共服务供给模式主要是由政府与村经济集体共同承担。由于资金有限，政府只能以政策支持的形式承担一部分公共服务设施的资金供给，其余的部分需要村庄自己承担。而村庄经济差异较大，集体经济较好的村，有能力支持村庄公共服务设施建设，而经济情况较差的村，不会将公共服务设施建设纳入本村的经济财政预算中。
2.5 权责不明确 在公共服务设施建设过程中，因利益和权责关系的冲突，农村地区公共服务的供给责任不明确，导致供给主体发生错位。首先是相关部门在农村公共服务设施的供给方面产生缺位。各部门不仅有“重管理、轻服务”的通病，而且过分关注对于利益和权责关系的划分，致使在实际工作中常常因利益或权责关系冲突而相互争执，在完善农村地区公共服务工作上也相互推脱。此外，各级政府、各部门对于公共服务供给责任的划分尚未形成一套规范完整的制度或体系。其次，乡镇政府在供给过程中的错位。一方面，由于上级政府的缺位，乡镇政府承担着与其财力极不相当的职能，负担沉重；另一方面，由于乡镇政府职能过宽，机构设置过多，行政性支出较大公共服务性支出处于萎缩状态[4]。
2.6 缺乏有效的管理机制 农村公共服务设施由于养护责任不落实，缺乏后续维护管理[5]。由于责权不明晰，农村公共服务设施和公用事业的经营管理效率低下成为一个普遍现象，从而致使大量的设施损坏严重。并且由于农村基层组织的管理功能普遍薄弱，常出现有人建设、有人使用，却没有人管理的情况[6]。
3 农村公共服务体系建设的改进方案
3.1 健全农村公共服务管理法 现有《镇规划标准》关于村镇住区公共服务设施的编制体系和标准控制的内容和深度不足，使得村镇住区公共服务设施的规划处于无章可依的尴尬境地，城市和乡村之间缺少过渡和衔接。因此，必须完善有关规划法规体系，制定与村镇社会经济发展状况相配套的有针对性的村镇住区公共服务设施配置标准，出台相关配套法规、实施细则，制定村镇规划法规管理条例[7]。另外，在公共物品供给方面，在我国广大农村地区普遍存在着滥用行政权力的倾向，农民作为服务的对象和接受者，在机制体系缺失的前提下，根本没有参与和表达意愿的机会。为此，需要建立健全相应的听证程序，在一定程度上确保农民拥有参与的机会，进而避免行政权力的滥用；在对农村公共物品供给结果的检验过程中，需要完善相应的监管机制和评价机制。
3.2 统筹城乡发展、规划合理布局 通过采取集中和分散相结合的方式，对空间布局进行处理，在村民居住相对比较集中的地方布置相应的公共服务设施，为了提供服务设施的功能，需要对公共服务设施之间的互补性进行考虑，在一定程度上集中布置各类设施，进而发挥公共服务设施的集聚效应。另外，政府作为一个服务机构，要不断加大对农村公共服务服务设施的投入力度，给予一定的财政支持，在一定程度上解决基层政府的财政困难，提高政府的公共服务水平和服务质量。在渠道方面，实现服务主体的多元化。拓宽农村公共服务供给的渠道，逐渐从单一的政府直接供给转变为民间资本参与农村公共服务的建设。在公共服务建设中，逐步形成以政府为主体，各种社会公共机构、非营利组织，以及其他社会组织和农户广泛参与方式，进而形成多渠道、多元化的服务农村公共体系的新格局[8]。
3.3 构建多元化的供给模式 通常情况下，主要是通过政府和村集体供给农村的公共服务设施，在一定程度上缺乏相应的市场竞争机制。在今后的工作中，要发挥市场经济调节的作用，对企业、组织或个人进行积极的引导，逐步对公共服务设施的供给主体通过法律规范等进行统一的管理，进而形成对公共服务设施进行多中心的配置模式[9]，不断扩大公共服务设施使用者的选择范围和选择途径。
3.4 吸引资金投入，创新投融资机制 在建设公共服务设施过程中，不断吸引信贷资金和社会资金的广泛投入。不断遵循市场经济规律，构建一个吸引民间资金进入的融资平台，在一定程度上为农村公共服务设施筹集更多的资金。一是有效利用财政政策工具，不断吸纳信贷资金的投入；二是对财政支农方式进行创新，随社会资金进行引导和鼓励，进而增大投入的力度；三是建议财政应花大力气安排财政资金，加大对纯公益性农村公共产品建设的支持力度。继续采用政策激励的办法，鼓励金融机构进入农村公共服务建设领域，利用财政资金引导社会资金投入公共服务设施建设和运营，开拓农村公共服务设施建设融资渠道。丰富农村吸纳社会资金手段[10]。同时鼓励工商企业主担任村经济顾问与村进行结对帮扶，解决村集体经济不足的难题；由村集体组织农民群众自愿投工投劳，参加村道整治、河道保洁、村庄美化等以投劳为主的建设任务。
3.5 明确权责 作为管理者的地方政府负责各项公共服务设施的总体规划、公共政策的供给、组织与监督以政府为主体、市场及第二来源为补充的投资者，在以政府财政拨付前提下，由国内外企业、个人和社会集团等通过投资或捐赠的方式提供公共服务设施。设施的运营组织实体分为，政府建立的提供公共服务的机构和民间组织。公众在公共服务设施供给过程中扮演被服务对象、规制对象、参与者等角色[7]。
3.6 完善经营管理体制，并加强监督体制建设 建立健全经济管理体制，通过承包、转包、出租、合伙经营的方式，实施有偿使用制度，推进农村公共服务设施改革。建立和完善监管机制，发挥公共服务设施的运行功效[11]。
农村公共服务设施建设工作是一项庞大而重要的工程，不能杂而无章.要保证农村和农民受益，就要建立农村公共服务设施管护的机制，同时注重环境问题，最大限度地发挥农村公共服务设施的使用效率。