行政监管视域下农村环境污染治理困境及其探索路径

一、农村环境污染行政执法的法律价值

乡村是农业生产和农业生活的基础，兼具生产、生活、文化等多重功能，是实现社会主义农业现代化建设的重要稳定器材和蓄水池。乡村兴，则国家兴，实施乡村振兴战略是建设现代化经济体系的重要基础，农业是国民经济的基础，农村经济是现代化经济体系的重要组成部分。农村经济快速发展的同时，也要注意保护环境，保护环境就是在保护生产力，保障经济的持续发展。

农村环境污染行政执法是治理农村环境污染的基础。例如， 2018年浙江省的海蓝公司生产部经理吴某民将公司生产的硫酸钠废液交由无危险废物处置资质的吴某良处理，吴某良又雇请李某贤将30车1124.1吨硫酸钠废液倾倒在江西省浮梁县寿安镇八角井、浮梁县湘湖镇洞口村的山上，造成了江西省浮梁县寿安镇八角井周边约8.08亩范围内环境和浮梁县湘湖镇洞口村洞口组的地表水受到污染，妨碍了当地1000余名群众饮用水。污染物随着水流跨区域流动，对不同地区居民的生活环境造成了不同程度的污染，面对这种情况仅凭个人的力量难以保障权益的实现，需要行政执法机关利用法律的手段对违法的企业和个人进行处罚;只有对污染环境的企业和个人做出处理，环境执法的最后一步才算完成，而农村环境污染治理的第一步才算开始。

农村环境污染行政执法切实关系到农民的生产生活和自身利益的保障。例如，2018年1月至2020年8月，郭某等父子三人在未经工商注册登记且未取得《危险废物经营许可证》的情况下，为谋取利益,租赁北京市某村的一个自建院落，未采取任何污染防治措施从他人处收购废机油和机油壶(桶),并将收购的废机油和机油壶(桶)加价出售给多家公司和个人。经认定，郭某等三人经营、处置的废机油和废机油壶(桶) 均属于危险废物;上述废机油和机油壶(桶) 经营、处置的地点土壤中污染物含量已超过土壤污染风险管制值，郭某等三人在该地经营、处置危险废物的行为已经对经营地的土壤环境造成了污染。土壤是非常宝贵的资源，是农民生产生活的物质基础，与农民的生命健康息息相关。因此，农村环境污染行政执法对于农村治理环境污染，维护农民群众的人身、财产利益至关重要，是实现农村环境建设、构建和谐社会的关键一环。

二、农村生态环境污染防治的法律问题

（一）机构设置混乱

《中华人民共和国环境保护法》第十条规定：“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。”由此可见，我国环境保护实行统分结合的管理体制，纵向上中央统一管理，横向上各部门协同合作。环境污染防治的执法机构设置存在缺陷，突出表现在：

其一，地方环境管理机构受制于地方政府管理，导致政府在面对经济利益时为了绩效考核或GDP指标从而会给一些乡镇企业“免死金牌”，导致其逃避执法人员的检查，使农村环境恶化；更有甚者，有些地方政府为了追求经济发展，无视国家法律规定，出台具有地方保护主义的规定，导致我国环境保护规定无法在地方真正落实，执法人员无从执法。其二，分部门之间职能分散。分部门管理是指各部门根据其管辖范围不同进行分工，包括水利、农业、渔业、林业、能源等；各部门之间的联动性不强，彼此之间没有隶属关系、监督关系，因此各部门职能会出现交叉和空白，为了利益而相互推诿责任或者出现重复管理的现象。其三，根据环保法第十条规定可知，我国在县级以上地方设立环境保护主管部门，而县级以下乡镇由县级环保部门主管，但是在实践中，往往是乡镇污染更加严重，一些发达地区的乡村会设立自己的环境保护管理机构，但是大部分的乡村则是处于无人监管的状态，我国农村占地面积广，县级环保部门往往不能根据各个乡村的实际环境进行因地制宜。

（二）执法人员素质参差不齐     

从执法人员的角度来看，存在执法人员不够专业、环境保护意识淡薄、村民自治现象严重等问题。治理环境污染需要很强的专业性，但是现实情况是很多农村并没有配备专业的执法人员，相当一部分人员是从其他岗位借调过来的临时工作人员，而这些人也不是具备专业知识的人，他们身兼数职，事务庞杂，不仅承担沉重的工作压力，甚至可能会发生违法乱纪的现象；有些执法人员由于没有进行过专业的训练，环保意识淡薄，对于一些污染环境的行为并不是视而不见，而是没有意识到这种行为会给环境带来危害，因为他们本身就是所处环境的一份子，对于如何处理农村生活垃圾、禽畜粪便、地膜用量等问题则是采用以往的生活经验来解决问题，这也说明了在政府人手不够的地区农村普遍出现的自治现象，他们有的是村民有的是村干部，人员老龄化严重，对于政策和法律的理解不够，从而出现一些以罚代管、权钱交易的现象，给农村环境污染执法工作带来很大的难度。执法人员的失职和不作为可以被认为是环境污染的帮凶，而在农村普及环保教育、培养环保人才的道路仍然任重而道远。

（三）跨区域执行困难

环境污染不是静态的，而是会跨区域流动的，例如水污染，企业排放的污水、农民使用的农药化肥，不会只局限于一个区域，而是随着水源的流动进入下一个区域，而水流经过的区域都会受到污染，而这种跨区域流动的污染往往需要从源头开始治理，涉及到不同区域的多部门之间的协商、协同合作治理环境污染。2022年11月22日农业农村部发布《农业综合行政执法管理办法》，第六条规定：“县级以上地方人民政府农业农村主管部门应当建立健全跨区域农业行政执法联动机制，加强与其他行政执法部门、司法机关的交流协作。”但是该条规定具有原则性，并没有实际指出各部门之间如何跨区域联动执法。 

（四）执法机制欠缺

从我国环境污染的执法机制来看，尚有很多不合理的地方。主要体现在其一，执法技术方面存在欠缺，由于政府投入的资金不足，用于农村环境监测的技术设备便不能得到保障，而执行环境污染预防和监测是关键的一环，这就导致不能及时发现环境问题并且对执行带来很大的阻碍。其二，企业面临赔偿的压力。很多企业本身资金就不多，而环境污染涉及的被害人众多，案发后企业要面临巨额的赔偿，面对赔偿的压力，一些企业干脆破罐子破摔，并不配合执法人员执法，导致受损的环境没有资金修复，使生态环境越来越恶化。其三，监督机制不完善。现阶段我国农村环境执法缺乏强有力的监督，由于执法部门设置混乱，各部门之间职能分散，不能形成互相监督的机制；由于受制于政府领导，环保部门无法去监督政府的一些行为，反倒会受到政府的干预和控制；执法部门的执法手段不够透明，这会导致环保机关内部滋生腐败，对于一些环境污染的举报不受理、和企业之间产生利益关系等，这种不透明的监管不仅是违法行为滋生的土壤，也无法形成强有力的社会监督，民众无法参与到环境治理过程中。

三、农村生态环境污染治理的法律对策

（一）建立权责统一的执法管理机构

建立专门的环境执法机构，专门负责地方的环境执法案件，整合以往众多部门之间的职责分工于一体，形成统一的环境执法部门，不仅方便民众进行监督，而且能够提高行政效率，加快治理环境污染。

国家设立专项预算资金完善农村环境基础建设和治理环境支出的费用，关于费用的支出和使用情况定期进行公示。设立专项资金有助于地方在环境污染方面投入更多精力，对于资金的使用应设立严格的审查程序。

实行首长负责制。各地区的环境执法部门应当实行首长负责制，严格打击责任人员遇到情况相互推诿或重复处理的情况，案件终身负责，做到每一个环境污染案件都有法可依、有责必追。

对农村地区实行多元网络执法，解决跨区域执行难的问题。农村地区人口居住分散，包括生产生活环境基本数据、水质污染的数据等，还有影响农村可持续发展的农村生态问题，都形成了量化、可视化的数据，政府应联合市场等多元机构建立一套完备的网络治理机制，通过网络治理减少各部门之间的沟通成本，使各部门之间的职责更加明确，同时加强了社会对政府的监督。

（二）提高执法人员素质

建立健全农村环境执法机制，能不能将法律规范有效实施，执法人员起到关键作用，需要做到以下几点：

第一，环境污染执法需要特殊的专业知识。因此建立严格、统一的准入制度，从源头上对执法人员进行筛选，通过选拔技能人才来提高执法人员的素质。建立严格的选拔程序，公开招聘的过程和结果，对选拔的执行人员进行不定期培训和考核，执法者不仅要学习相关的法律条文，还要理解其中的内涵；对于培训和考核的内容不能仅局限于书面考察，因为环境污染案件更加注重实践，每一个环境污染案件结束后就对相应的执法人员进行评估，总结经验，对不合格的执法人员进行惩罚或者重新进行准入资格考试；实行激励考核机制，对基层干部进行政效考核时，将农村环境污染防治工作的成效作为重要指标。

第二，专业的执法人员要树立正确的环保理念。首先执法人员应树立执法为民、生态为本、综合执法的理念，针对农村自治性强的特点，适当转变执法方式，减少行政强制、命令式执法，实行奖励式执法，对于遵守环境执法的村民和企业适当进行奖励；其次，执法人员应将自己的理念通过各种方式宣传出去，例如，不定期在乡镇开展环保宣传教育，组织村民观看环保影片等，不仅能加强自身思想文化的学习，也能通过这种方式对执法工作有更深刻的认识；最后，环保理念是一种内化于心，外化于形的思想形态，要将环保理念贯穿到执法工作的方方面面，对群众起到带头作用，使执法者的职业道德得到提升。

第三，培养专业的人才、配备专业的设备需要政府的资金支持。农村地区受于资金限制，即便有专业的人员却没有专业的监测设备，也会对执法工作造成阻碍；因此，政府应当加大资金投入，尤其是一些偏远山区，丰厚的薪资和福利待遇会吸引更多的人才，从而鼓励专业人才投身到乡村环境执法工作中。

（三）加强行政执法监督

加强内部监督。行政执法机关应建立内部监督制度，从人员选拔到执行公务，每一个过程都应当公开透明，防止出现“走后门”、权钱交易等现象；部门之间、上下级之间互相监督，减少政府的干预，形成良性的监督机制；不仅如此，应建立专门的监督机构，和检察机关相互配合，形成事前、事中、事后的监督机制，对于不符合要求的执法行为及时制止或者向检察机关举报；设立相应的责任追偿制度，将责任落实到个人，追究地方保护、包庇纵容环境违法行为人的责任，深入推进政务公开工作，推行环境执法公示制，严厉打击有法不依、执法不严、违法不究的现象。

加强外部监督。完整有效的监督机制需要民众的参与，农村公民的参与意识虽然在不断增强，但是仍存在参与渠道单一、参与效能低等问题。首先，村民积极参与到监督工作中，离不开政府的正确引导和激励，让民众参与到环境评估工作中，提升民众的话语权，让民众信任政府是民众与政府充分交流和协商的基础，同时实行奖励机制，鼓励民众进行环境污染治理监督举报。其次，农村可以建立自己的监督组织，轮流更换监督人员，使每一位村民都能参与到环境污染监督的工作中，承担起爱护自己居住环境的责任，村民在监督环境执法的同时，也能增强环保意识。最后，在信息传播迅速的当今社会，通过广播、电视、微博等大众媒体能够让民众更加快速的知晓环境执法的情况，也能拓宽举报的渠道，加强社会监督。

（四）构建城乡一体化发展

如今，我国经济发展迅速，城市现代化的同时必然会带动乡村的现代化，但是城市的快速发展也会对农村的环境造成影响，使得部分农村地区的环境负担加大。我国城市与农村之间属于城乡环境二元结构，执法人员应放宽视野，借鉴环保成功城市的经验，并结合乡村实际情况进行环境污染治理，实现城乡一体化发展。对农村的环境执法必然不同于城市，农村有很多的风俗习惯，因此，对于农村环境执法应采用弹性执法方式，不仅能解决农村污染问题，还能对城市乡村发展做出贡献。

四、结语

自党中央提出“乡村振兴”战略以来，始终坚持以人民为中心，环境污染问题既符合每个公民的利益要求，也符合每个公民的幸福追求，尤其是广大的农村地区，环境污染与农民的生产生活和生命健康息息相关。经济发展的前提是农民安居乐业，农村环境污染的有效治理，能够提高生产效率，形成良性的经济发展。

本文在论述我国环境污染行政执法过程中出现的问题后，提出相应的解决策略。在行政执法机构方面，建立权责统一的执法机构，实行首长负责制，解决以往机构混乱、职能分散的局面；招收专业的人才，配备专业的设备，树立正确的环保理念，以提高执法人的素质；构建城乡一体化发展，改变以往城乡二元结构的局面，从而加快农村经济发展的同时利用先进的技术治理农村环境污染；行政执法的过程离不开监督，加强行政机关内部监督的同时加强新闻媒体的舆论监督。通过各方面的努力，我国农村环境污染行政执法问题有望得到高效解决。

文章来源：  《河南经济报》   https://www.zzqklm.com/w/qt/34236.html