浅议行政执法责任制-法律论文

浅议行政执法责任制
吉林省公安边防总队长春边防检查站张颖
一、行政执法责任制的科学涵义下面，笔者分别对依法行政和行政执法责任制的科学涵义作简要分析，以此来揭示行政执法责任制是依法行政的重要保障措施。第一，关于依法行政的科学涵义。王连昌教授曾撰文提出：“依法行政的含义是合法设置的组织和个人，在合法的职权范围内，依法实体法和程序法，行使行政职权职责，并接受监督，承担法律责任。”应松年教授也提出："依法行政就是行政机关依法行使行政权力，或者说，行政机关行使行政权力，管理公共事务，必须由法律授权，并依法法律规定。”不管学者们如何定义“依法行政”，我们认为：依法行政至少包括两个方面的内容，一是行政要合法，即行政权力的取得、行政权力的运用和行使要合法，并且合法既要符合实体法规定，又要符合程序法规定；二是行政要受到监督和违法行政要承担法律责任。第二，关于行政执法责任制的科学涵义。目前，学术界有的认为行政执法责任制是一种行政管理制度，有的认为是一种工作制度，也有的认为是一种执法制度，还有的认为是一种综合制度。尽管各种表述不一，但有一点是一致的，行政执法责任制强调的要执法权力和执法责任。我们认为，行政执法责任制是“行政执法责任制和评议考核制”的统称，是一种行政机关内部以监督行政执法行为为主要内容的层级监督制度。行政执法责任制的核心是通过明确政府机关法定行政执法职责，健全行政执法评议考核体系，落实行政责任追究制，实现规范行政执法行为的目的。通过对依法行政和行政执法责任制科学涵义的分析，依法行政和行政执法责任制充分体现了“设权要法定、有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿”这一原则。同时，从两者的涵义还可以看出，依法行政要求政府机关以法定的行政管理职权为基础，既行使权力，又承担责任，既履行职责，又受到监督。实行行政执法责任制符合依法行政的基本原则，即行政主体法定、行政职权法定、行政程序法定、行政行业法定、行政责任法定，从而成为实现依法行政的有效途径。
二、当前实施行政执法责任制存在的主要问题
行政执法责任制推行以来，实践中还存在着一些因素阻碍了这种制度的深入发展。
第一，立法障碍。立法是执法的前提。当前立法中存在的某些责任不清、相互冲突的问题，或者立法不完善、法律依据不健全的问题，给执法带来了一定的混乱。这是立法阻碍引起的实行行政执法责任制的障碍。具体表现在：其一，立法冲突转化为执法冲突。在我国，相当部分的法律、法规和规章由行政机关执行。由于立法主体不同，中央、地方、部门之间利益存在分割，部门垄断主义和地方保障主义等因素导致了立法冲突，法规之间扯皮、打架现象比较严重。而立法冲突又必然转化为执法行为的相互冲突，扰乱了法律程序，引起执法责任不清，执法有失公正。同时，立法中的部门利益倾向导致法规对主管部门的权力规定较多，对自己的责任、义务体现很少，为对执法者执法责任的确定留下了“隐患”。其二，规范行政行为及其程序的法律尚不完善，许多重要的执法行为缺乏法律的调整，制约了行政执法责任制的实施，影响了执法责任制的效力。实行行政执法责任制的根本目的在于规范行政行为及其程序，而行政行为必须由法律来规定其执法主体、职责范围及运作程序。我国行政处罚法和行政许可法的颁布实施，解决了行政处罚和行政许可行为的主体、职责范围和程序。但其他一些重要的行政行为实施的行政程序法也还没有规定。这就使得在确定行政行为是否越权、是否滥用自由裁量权、是否违反法定程序等问题上缺乏统一的、有法律效力的标准，实践中出现标准不一、各行其是现象，增加了实行行政执法责任制的难度。
第二，体制障碍。当前，我国仍处于转型时期，行政管理体制、行政执法体现也处于过渡和改革阶段，不可避免地存在一些体现不顺的问题，阻碍了行政执法责任制的全面落实。执法体现障碍就是指因执法体制不顺，权责不清而引起的行政执法机构林立，执法主体多元化行政处罚过度分散的现象。各行政执法部门之间的职责虽基本明确，但是仍有一些部门之间的职责尚未完全理顺，执法主体多元化，职责、权限重叠交叉的现象在具体执法中仍然存在。执法体现弊病至少带来两方面的不良好后果：一方面执法重叠交叉，多头处罚或重复处罚侵害了公民、法人和其他组织的合法权益；另一方面，执法效率低下，执法部门把执法权当做牟取部门利益的手段，有利争着罚，无利都不管，相互推诿、扯皮，经常出现执法密集地带和执法空白现象。
（二）絷地人员现象变革相对滞后，工作开展不平衡
执法人员观念变革滞后，不具备现代法制观念，不了解或不能正确理解国家的法律、法规，在执法中扭曲和违背了法律的真实意思表达，不能适应实行行政执法责任制的严格要求。一是执法人员法律意识不强，重行政手段，轻法律手段，办事靠老办法、依靠政策、凭借行政手段的思想严重；没有认识深入落实行政执法责任制是促进行政机关依法行政，转变政府职能和改善投资软环境的根本性措施；错误地认为搞行政执法责任制是法律机构的事，只要法制机构大力去抓，就能把工作做好。二是执法人员重权力，轻责任。片面认为法律是上级管下级、干部管群众的手段，强调管民而忽视管“官”，忘记了自己在行使职权的同时也要承担违法执法的责任，把自己置于法律之上。三是执法人员认为执法责任制的种种规范束手束脚，影响了执法的效率。从本质上看，行政执法责任制并没有创设新的法律规定，而是为保证法律法规规定的正确实施而明确了具体的责任制度，其所要求的，正是法律法规实施的本来要求。由于执法人员普遍存在的重实体、轻程序或既不重实体也不重程序的倾向，以致把行政执法责任制当做束缚手脚的多余的东西，认为它会降低行政管理、行政执法的效率。以上三种不正确的观念成为阻碍行政执法责任制实施的一股“暗流”。
（三）执法权力与执法责任不统一，责任追究不到位
权力与责任是一柄双刃剑，因此，实行行政执法责任制必须强调权责的一致性。但在推行行政执法责任制工作中，明显存在着淡化责任追究的倾向。往往是过错纠了，但在处理责任人问题上却迟迟没有结果。一些行政机关怕丑护短，担心严格纠错会影响本部门的声誉和执法人员的积极性，不愿认真追究责任，甚至掩盖执法违法问题，往往是大事化小，小事化了，鲜有责任追究的案例。这种只顾及本机关面子，顾及违法者情绪的行为，失去了行政执法责任制应有的作用。
三、推行行政执法责任制的主要对策
推行和实施行政执法责任制是依法行政的要求。市场经济需要建立责任政府、法治政府、信用政府。在这种形势下，迫切需要建立行之有效的制度和机制，保障政府机关依法行政目标的实现。下面从三个方面谈谈具体对策。
（一)领会和掌握行政执法责任制的本质和操作规程
1.行政执示责任制的本质行政执法责任制是行政法治的一项基本制度。行政执法责任制要求通过明确的权力内容、程序方式，以及对滥用职权、越权行政的责任追究，重在事前规范以及事后监督，发挥法律控权的作用。从行政执法责任制的运行来看，行政执法责任制的起点是分解职责，在分解职责中要求责权一致，要求建章立制保障责权统一的目标的实现，过程是要求强化对分解的职责的监督，其终极目标是实现行政法治，追求规范执法。从以上分析可以看出，行政执法责任制是以政府机关为实施主体，以法定的行政职权为内容，以责任和责权一体化为基础的法律制度。
2行政执法责任制的操作规程行政执法责任制是对行政机关实施监督的一种制度，可按如下规程来操作：
〔1〕制定方案，明确指导思想、组织领导、工作目标、具体方法和实施步骤，为行政执法责任制的顺利推行提供保障。
（之）在明确行政执法主体和依据的基础上，分解执法目标，制定履职的工作标准。
口）规定规范行政执法责任的行
政执法程序，做到执法权限法定化，执法行为规范化，执法处罚标准化，执法操作有序化，执法检查经常化，执法监督制度化，用程序保障执法的公开、公正、公平。
（斗）制定执法公开、评议考核、责任追究等内容的保障制度等。^量化考核，总结表彰。
（二）切实做好依法界定执法职责工作
1.梳理执法依据
行政机关直接针对行政相对人实施具体行政管理的行政执法活动，其依据是法律、法规和规章的规定。同时，法律、法规和规章对行政执法主体、权限、程序也作了规定或者要求。因此，推行行政执法责任制的首要环节，是要梳理清楚行政机关所执行的法律、法规和规章。在梳理过程中，要注意与实施行政处罚法、行政许可法等规范政府共同行为的法律规范相结合。要依据法律、法规和规章修改和废止的情况，对所属各部门的执法依据及时加以调整。梳理完毕的执法依据，除下发相关执法部门外，要以适当方式对社会公布。
1分解执法权限
各级行政执法部门要将其执行的法律、法规和规章所规定的职权，按照执法机构和执法岗位的配置，分解到具体执法机构和执法岗位。要按照职权法定的原则，逐项列出行政执法部门现有各项执法职权相对应的法律依据。要科学合理地分解同一行政执法部门内部不同执法机构和执法岗位的职权，既要防止平行执法机构和执法岗位的职权交叉重复，又要有利于增进相互之间的协调配合。不同层次的执法机构和执法岗位之间的职权要相互衔接，做到执示流程清楚，要求具体，期限明确。要通过分解法定职权层层落实执法机构和执法人员的职责。
3申确定执法责任
要根据有权必有责的要求，在分解法定职权的基础上，确定不同部门和不同岗位上执法人员的具体执法责任。法律、法规和规章赋予行政执法部门的每一项职责，既是行政执法部门的法定权力，也是行政执法部门必须履行的法定义务。行政执法部门任何违反法定义务的行为，都必须承担相应的法律责任，才能防止行政执法不作为和乱作为，确保行政机关严格依法行政。行政执法部门和执法人员的执法责任必须具体明确，要根据违反义务的不同情形，依法确定应当承担的种类和内容。
（三）建立健全行政执法责任制评议考核机制
评议考核是关于行政执法工作状况、水平和绩效的重要评价机制，是检验行政机关和行政执法人员是否正确行使法定职权、是否全面履行法定义务的有效措施。行政执法责任制评议考核是推行行政执法责任制承上启下的重要环节法律、法规和规章的各种规定的落实要通过评议考核进行检验，评议考核的结果又是下一步追究执法责任的基础。因此，建立健全行政执法责任制评议考核机制，对于推行行政执法责任制扎实开展有着至关重要的作用。
由于行政执法责任制直接体现依法行政的要求，所以我国履行法律规定的法定执法职责、法律职责为执法基础，通过法定职责分解细化，使行为规范、责任评价、考核奖惩等环节，具体清楚，标准明确，以建立起“职责一履行一责任一奖惩”的一整套执法监督机制。评议考核制度作为行政执法责任制文艺报核心制度和关键环节其评议考核体系完善与否，评议考核的规范大小、内容多少，直接关系到评议考核制度整体功能的实现。因此，要通过评议考核，实现全面、客观、公正评价行政执法主体及其执法人员实施行政执法责任制的全过程，以达到激励先进、鞭策后进、惩处违法违纪行为，监督执法人员更好地履行职责、严格依法行政、提高执法效率和执法水平的目的，就必须根据实际情况，科学地构建行政执法责任制评议考核体系。有了科学的行政执法责任制评议考核体系，还必须有科学的考核方法。评议考核工作能否起到应有的作用，在很大程度上取决于评议考核的方法是否科学合理。因此，行政执法责任制评议考核还应积极探索和开拓新思路和新方法，比如将信息技术运用到行政执法领域，将有利于进一步推行行政执法责任制，使之更具公正、公开和公平的原则。综上所述，虽然我国目前执行行政执法责任制过程中还存在弊端，但如能根据实际采取切实有效的办法，不断健全行政执法责任制，建立科学的行政执法责任体制，会对推进我国依法行政进程起到不容忽视的促进作用。