发达国家社会保障财政风险管理经验与启示-经济论文

　　一、社会保障财政风险管理的含义

　　武汉大学杨红燕认为，社会保障财政风险是指社会保障体系因自身内部与外部不确定，致使社会保障的“减震器”、“安全网”功能无法发挥，继而转化为财政责任，引发财政持续收不抵支、累累财政赤字的潜在可能性。社会保障收支失衡、经济衰退带来失业率增加、大灾害带来社会救助支出增加等问题都会造成财政风险。

　　政府公共部门采用有关制度和程序对社会保障财政风险进行界定、评估，通过收支活动以及相应政策，实现对风险的控制和最小化就是社会保障财政风险管理。

　　二、发达国家的社会保障财政风险管理

　　20世纪90年代以来，日本经济增长低迷，养老金空洞化现象日趋严重。在公共养老金计划中，一个人缴费40年后领取的全额养老金大约相当于劳动人口工资的70%；在美国，因药品价格的垄断、医生收入上涨过快等原因，医疗保健费自1981年以来，以通货膨胀率的两倍上升。此外。作为“全民福利国家”的瑞典，1989年，国民赋税负担和社会保障负担占国民收入的比率达到了75.8%。为弥补财政赤字，确保社会保障财源的持续性，发达国家纷纷进行了一系列社会保障改革。

　　（一）增收节支，缓解社会保障财政负担

　　1.缩减社会保障开支。2000年日本颁布《厚生年金保法》、《国民年金法》等7部有关养老金制度改革的法案，减少支出项目，降低给付标准。随后又通过《缴费确定型年金法案》，引入个人账户的DC型养老计划，增进公民自我负担，以应对老龄化压力。

　　2.市场化和私有化。瑞典政府通过鼓励社会成员参加私营机构举办的社会保险，发展非营利组织减轻财政支出压力。例如，借助“城市医疗保健服务有限公司”等私营老年护理机构满足高龄老人的照料需要，抑制公共老年服务机构支出增长。此外，瑞典对社会养老保险进行结构调整，建立了名义账户及自动平衡机制，以解决养老保险的长期财务平衡。

　　（二）调整财政支出结构，兼顾公平与效率

　　1.“消极福利”向“积极福利”转变。一方面，政府支出重点由一味的生活家庭补贴转向刺激工作，鼓励就业；另一方面，变“社会福利国家”为“社会投资国家”，推动社会合作计划。加强对弱势群体的救助，减少贫困现象。

　　2.注重成本效益。1992年美国推出了“管理式医疗”的改革方案，把经营管理的思想与方法注入医疗保险。一方面，改变支付方式，选择服务提供方,注重预防疾病和维持健康等来降低医疗服务成本。另一方面，在医疗服务中引入全面质量管理，设立客户服务部，达到质量保证的目标。

　　（三）规范财务管理制度

　　1.加强预算管理。社会保障预算模式，主要有公共预算、基金预算、一揽子预算和公共预算下的二级预算。社会保障预算是规范社会保障财务管理的客观要求。为防止联邦预算赤字影响社会保险基金的收支平衡，1983年，美国将社会保险基金从联邦预算中划出，实行独立的预算管理，加强预算的风险预测功能。

　　2.加强财务监督。2003年瑞典成立国家审计总署，利用信息高度共享的社会保障计算机系统，对全国440个社会福利办公室的财务收支和绩效进行审计，并向议会报告结果。

　　（四）利用资本市场，实现养老金动态平衡

　　为抵抗通货膨胀，美国的私人养老金、瑞典的个人账户的养老金、日本的年金积立金纷纷进入资本市场。在美国，私人养老金由雇员代表组织成立一个管理委员会并雇佣专职管理人员进行管理。管理委员会按年度向员工通报经营概况。退休金投资方向主要为债券、股票、海外投资、房地产业。为保障基金安全，财政部部长、社会保障署署长和劳工部部长等组成社会保障信托基金委员会，引入先进的监管技术，每年对基金的投向、收益等进行稽核。到2004年年底，美国各类私人养老金总资产达到了4.44万亿美元，相当于当年GDP的1/3。

　　历经改革，20世纪90年代中期以后，发达国家社会保障制度的财务状况得到改善，政府负担部分减轻。以瑞典为例，社会福利支出占GDP的比例由1993年的38．6％下降为1999年的32．7％；2000年政府财政结余额已占到GDP的4．1％。当然也应看到，发达国家还存在着转型成本高、福利病积重难返、经济周期等问题，防范和化解社会保障的财政危机是一个持续性的过程。

　　三、对我国政府社会保障财政风险管理的启示

　　（一）我国社会保障的财政风险

　　随着我国社会保障体系建设的不断推进，社会保障收支矛盾逐步凸显：社会保障筹资渠道狭窄、模式单一；养老、失业、医疗保险和最低生活保障制度的支出刚性和各自不同程度的支付缺口；社保基金保值增值困难等。据劳动部门测算，从2025年起，财政部每年需要拿出5000亿—14000亿元，维持城市退休职工的基本养老保险；人口老龄化带来的医疗需求负担到2025年将增加47%，医疗需求量费用将达到6万亿元以上，占当年GDP的12%左右。由此可见，我国社会保障制度给财政带来巨大压力，甚至财政风险。

　　（二）应对我国社会保障财政风险的启示

　　1．加大法制建设力度

　　瑞典自1890年通过疾病保险的社会保险立法后，又通过《国民普遍年金保险法》、《国家保险法》以及有关社会保险基金投资、审计的法律；并设立专门的社会法院，监督社会保险经办机构的工作和审理社会保险争议。完备的法律体系有助于，提高制度运行效率，适应社会保障深化、细化的需要，维护基金安全。我国应抓紧制定和实施《社会保障法》，对宪法中规定的社会保障原则进一步具体化。继续制定和完善《社保基金管理法》，提高社保基金征缴、给付、基金运营的法制化水平。明确国家财政对社会保障的投入比重和发展速度，保障制度转轨后的可持续发展。

　　2．扩大筹资渠道，实现社保基金来源多样化

　　稳定可靠的资金来源是建立可持续的社会保障制度的重要保证。要结合各类保障项目的特点和要求，实行现收现付、完全积累和部分积累相结合的多层次筹资制度，提高社会保障的收支平衡能力。综合运用变现国有资产、行政事业性收费、发行社会保障债券、社会捐赠等形式募集资金。此外，社会保障税就其本质而言，是一种再分配税。要从我国国情出发，在时机成熟时开征社会保障税，增强筹资刚性。

　　3．加强社会保障基金的财政管理

　　（1）合理划分各级政府责任。1992年瑞典议会通过法案，批准了社会保障制度地方化的改革方案，结束了“敞着花钱”的机制。我国要合理划分各级政府的社会保障责任。中央政府着重解决法律法规的制定、全国社会保障水平均等化等重大问题；地方政府承担行政管理、支付标准制定、社会化发放等事权；加强省级政府的责任，降低基层政府负担。此外，在合理测定转移支付补助金的基础上，资金下拨与地方基金业绩管理挂钩，促进地方绩效管理最优化。

　　（2）编制完整的社会保障预算。2010年国务院首次将城镇的社会保险基金纳入预算管理。但社会保障是一个大概念，还有大量的基金仍游离于国家正式预算。建立社会保障基金预算，将社会保障收支活动全部纳入预算程序；实行权责发生制的政府会计；对基金收支进行中、长期预测，从而准确掌握社会保障基金的运行状况，以便政府及时调整政策应对未来支付高峰。另外，要建立社会保障应急预算，专款专用，不断增加积累额度。

　　（3）规范财务管理制度。2010年，我国五项社会保险基金收支结余达到3761亿元，因此，保障社会保障金的安全，防止侵占挪用尤为重要。完善社会保障基金财政专户管理制度；推行社会保险集中统一征缴和网上征缴支付办法；进一步完善“金保工程”，实现社会保险信息系统规范化管理。借鉴欧盟财政风险的纰漏规则，建立我国社会保障财政风险的信息披露机制，提高管理的透明化。

　　4．规范基金投资管理，提高基金收益

　　（1）社会保障基金的增值

　　目前，我国的全国社会保障基金和企业年金基金已经进入资本市场。严格的投资限制在一定程度上保证了基金的安全性，但没有很好的增值。据全国社会保障基金发布的2010年年报显示，2010年，全国社保基金投资收益率4.23％。财政部门要加大政策扶持，在保证安全的前提下，适度拓宽资金的投资渠道，优化投资组合。借鉴瑞典、美国的经验，在我国的养老保险个人账户做实之后，适时考虑市场化运营。其进入资本市场的方式，可以由省级社会保险经办机构作为委托人，实行委托投资的方式来实现。

　　（2）采取多种方式防范投资风险

　　①多方参与的监管。建立经营公司的法定资本金制度、公正审计制度和严格的经济处罚制度；成立专业化的社保基金监督管理委员会，加强监管部门的权责；基金管理部门要定期向人民代表大会及常委会报告基金管理情况，还要动员新闻媒介、工会及精算、风险评级公司等中介机构参与监督。

　　②最低投资收益率和风险准备金制度，促使基金公司提高运营效率，防范投资收益波动过大。

　　③提供最低担保养老金。政府承担最后的担保责任，维护参保者的利益。

　　5．建立社会保障财政风险预警机制

　　社会保障财政风险一旦爆发，必然波及整个社会。建立一个科学灵敏的预警系统，在常态下加强对风险积聚的识别，是防范社会保障财政风险的重要措施。社会保障预警系统可以设计成：资料收集→总结分析→预警反馈→国家调控→正常运行。首先，选择与社会保障收支、社会经济发展密切相关的预警指标，如社会保障水平、财政支出比、养老金支出缺口比等。其次，建立迅捷的信息资料收集与传导机制，开展人口老龄化、社保规模的中、长期预测。随后，及时发布预警信息，政府有关部门选择合适的政策组合工具化解风险，防止风险累积而转化为社会保障公共危机。

 文章来源于《时代金融》杂志2012年第24期