我国地方政府高负债融资的原因及对策研究

一、引言 自分税制改革以来，地方政府的事权进一步增多，随着我国经济的快速发展，地方财政的收支差额越来越大，地方政府的负债规模越来越高。2008年下半年，全球性金融危机爆发，为了应对国际金融危机对我国出口造成的影响以及拉动内需的需要，中央政府实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策，我国各级地方政府投融资平台更是如雨后春笋般成立，各级地方政府项目纷纷启动，为了给工程项目融通到更多资金，在我国《预算法》不允许地方政府直接举债的背景下，这些投融资平台便以银行贷款、发行城投债、信托借款等各种形式举借了大量债务，至此我国地方政府的债务规模像滚雪球一样越滚越大，这一现象引起了许多学者的关注，如果不加以控制或引导，过度负债融资的风险将会越来越大，最终影响地方经济的平稳运行和健康发展。因此，研究形成我国地方政府高负债融资的成因和对策，具有一定的迫切性和现实意义。 二、地方政府高负债融资的现状分析 目前，我国地方政府直接投资的项目较少，绝大多数项目是通过地方政府投融资平台公司来操作的，因此，我国地方政府高负债融资主要表现为地方政府投融资平台高负债融资，本文讨论地方政府负债融资状况，也主要是针对地方政府投融资平台的负债情况来展开讨论。 经济的快速发展、城市化进程的加快、中央政府事权的下放、财权的上移，催生了我国财政收支的巨大缺口，尽管我国法律制度不允许地方政府直接举债，近年来，我国地方政府的债务负担却越来越重，除了2008年为了应对国际金融危机，配合中央政府启动“四万亿刺激经济计划”的需要，2009年财政部代理地方政府发行了近2000亿元地方政府债券这一特殊时期的特殊情况以外，其他地方政府债务都以各种比较隐蔽的形式出现，这些债务表面上看起来不属于地方政府，但地方政府却是实际的偿债主体。在这些隐性债务中，最典型的就是以地方政府投融资平台作为主体向金融机构借款、发行企业债券或以信托等其他融资方式在资本市场上为地方政府融通资金形成的直接负债或或有负债。地方政府投融资平台企业亦称为城投公司，政府对这些城投公司有明确的任务和融资规模要求，所筹集到的资金多用于地方基础设施建设或公益性项目，因此，投融资平台在融通资金时，要么有地方财政预算保证或担保，要么以土地等资产作为抵押，投融资平台若无法偿还到期债务，地方政府就用财政预算资金偿还本息。 截至2009年底，从审计署审计的情况来看，在审计署调查的18个省、16个市和36个县中，政府性债务余额合计2.79万亿元。这些地区共有各级融资平台公司307家，其政府性债务余额分别占省、市、县本级政府性债务总额的44.07%，71.36%和78.05%，余额共计1.45万亿元，显然，城投公司的政府性债务平均占一半以上。在地方政府所有的这些债务中，政府负有直接偿债责任、担保责任及兜底责任的债务分别为1.8万亿元、0.33万亿元和0.66万亿元，分别占债务总额的64.52%、11.83%和23.65%。其中2009年以前形成的债务余额为1.75万亿元，占62.72%；当年新增债务余额为1.04万亿元，占37.28%。在这些新增债务中，用于中央为了扩大内需而新增投资项目的配套资金仅有8.92%，其余相当部分用于建设2008年前已开工的交通、市政等基础设施。从债务余额与当年可用财力的比率看，省、市本级和西部地区债务风险较为集中，有7个省、10个市和14个县本级负债率超过100%，最高的负债率达364.77%。从偿债资金来源看，2009年这些地区通过举借新债偿还债务本息2745.46亿元，占其全部还本付息额的47.97%，财政资金偿债能力严重不足。 可见，我国地方政府负债率已比较高，地方政府，尤其是落后地区财政收支严重不平衡，债务构成中最主要的部分是银行借款和城投公司发行的准市政债券，从财务学的角度来看，负债率已远超出安全范围，面对这一问题，如何化解地方政府的财务风险，已成为一个亟待解决的问题。 三、地方政府高负债融资的原因分析 地方政府债务问题是经济发展转型期长期积累的问题，这其中既有体制的原因，又有社会经济发展过程中出现的其他各种因素的原因。要想利用好负债这一融资渠道，把负债融资风险控制在可控范围之内，搞清楚地方政府高负债融资的主要原因是第一要务。 地方财政收入按收入的经济性质不同可以分为五大类：税收收入、费收入、转移性收入、财产和经营收入以及债务收入，其中税收收入是地方政府的主要收入。既然地方政府有其稳定的收入来源，那么为什么地方政府还要选择负债呢？以下几个原因是我们要关注的重要方面。 (一)中央政府与地方政府的财政关系 中央政府主要承担与国家利益密切相关的事务及协调各地区经济发展。地方政府主要为本地公众服务，将国家职能具体化，也就是说，地方政府既是一个地区的公众在秩序的范围内生活的必需，又是国家实现政治、经济职能的需要。在这种情况下，中央与地方政府各有其自身的利益，中央政府的利益与地方政府的利益存在一致的方面也存在不一致的方面，因而，中央与地方关系的本质是以集权与分权为中心的物质利益基础上的政治关系。 在调节中央政府与地方政府的关系上，财权的集中与分散事关重大，财权的分配为各级政府行使职能提供财力保障，而财权的多少则涉及各方的利益，因而财权的划分及调整作为调节中央与地方之间关系的手段一向受到重视。以下图1给出1990年以来地方政府收支占全国财政收支的比重。 图1:地方政府收支占全国财政收支的比重 根据上图的相关数据可以看出：1994年是地方财政收入的一个明显的转折点，地方财政收入占全国财政收入的比重大幅下降，自此以后，地方财政收入基本稳定在全国财政收入的50%或略低的位置。但是从财政支出来看，地方财政支出一直是稳中有升，而近几年上升更快，至2009年，地方财政支出总额基本占到全国财政支出总额的80%。中央与地方政府财政收支比重的调整，同时伴随着中央与地方政府事权的调整，相对于地方财政支出的增速来说，地方政府的财力越来越单薄。 (二)分税制改革与地方财力建设 1994年分税制改革后，财税收入在中央和地方间的分配发生了重大变化，中央财税收入的比重得到大幅提升。我国实行分税制制度，中央有中央的税种税收，地方有地方的税种税收，然而，我国的分税制又不是真正意义上的分税制，税收立法权都集中在中央，地方政府基本没有税收立法权，这就决定了我国地方政府能取得多少税收收入由中央政府说了算。中央财政的集权导致地方财权和事权不匹配，尤其在中国城市化进程不断加快的背景下，地方政府为了发展地方经济，创造良好的投资环境，不断加大基础设施、基础产业及支柱产业的建设及发展力度，过度运用财务杠杆效应，导致财政收入透支，财务风险上升。 (三)地方政府的财政支出压力 地方政府的财政支出压力主要包括：城市化进程要求加大地方财政支出；体制的不健全导致地方财政支出人为增多；财政收支严重不匹配。2000年，我国地方本级财政支出首次突破10000亿元。2005年至今，地方本级财政支出一直以较快速度增长，相对于财政支出而言，地方本级财政收入却增长缓慢，地方政府的财政收支差额越来越大。 2000年——2009年我国地方本级财政支出如图3所示： 图2:2000年-2009年地方本级财政支出 (四)地方政府可选择的融资渠道有限 以公益项目为主要开支的地方政府，许多项目无法获得稳定而可靠的现金流，地方政府的“投资收益”主要是通过城市基础设施更加完善、居民生活环境得到进一步改善等间接形式表现出来，很难用投资收益率、投资回收期等衡量项目的经济价值。因此，地方政府不同于企业，一般企业所能选择的融资渠道地方政府未必可以使用。中国地方政府的主要融资渠道大体包括6个，即开发性贷款、商业银行贷款、信托计划、财政部代发的地方政府债券、地方政府债券、地方政府融资平台债券。然而地方政府可选择的融资渠道实在有限，基本上都是和债务相关，其中开发性贷款，商业银行贷款，和地方政府融资平台债券占据了地方政府债务比例的较大部分。 (五)地方政府高负债形成的其他原因 投融资体制的改革、投融资平台的成立及其他政治立法等因素，也为地方政府高负债融资的形成、膨胀准备了适宜的土壤。 四、防范和化解地方政府高负债融资风险的对策研究 我国地方政府债务问题给地方财政带来了巨大压力，国务院已下发通知责令地方政府对投融资平台公司进行重新整改或关闭，可见，合理化解地方政府债务问题已迫在眉睫。本文从适度负债的含义和原则着手，分别从宏观和微观两个角度提出化解地方政府高负债融资风险及防范未来负债融资风险的相应对策。 适度负债指在一定的负债融资风险的前提下地方政府的负债融资总额比例要与地方经济的发展状况相适应。地方政府的负债规模应以不影响今后当地经济的发展、不过分透支未来的财政收入、不损害政府信用的正常发展为宜。地方政府在为地方政府投融资平台发债或向银行借款提供担保时，既要充分考虑到当地建设的实际需要，又要充分考虑到投融资平台和政府的承受能力，合理把握债务的总体额度，既要做到科学合理，谨防不良举债和过度举债的发生，又要力求做到满足当地经济建设的基本资金需求，尽可能地降低未来不确定性的债务负担。适度负债概念的提出，就是主张从理性的角度认真对待负债问题，使未来的债务风险能在可以有效控制和防范的范围内，遵循经济发展的客观规律。 要想做到负债融资既不会引发债务风险，又能促进经济发展，必须掌握好一定的度，坚持一定的原则，具体而言，应遵循以下几个原则：量入为出原则；专用性原则；责任具体化原则。 一方面，我们可以从微观的角度去化解地方政府高负债融资。常见方法有：最大债务规模测定法；分类管理法；监控偿债指标法。另一方面，可以从宏观的角度化解地方政府高负债融资。具体措施包括：调整中央政府与地方政府的财政分配关系；深化财政管理制度改革的同时完善预算支出政策；明确立法的同时建立与债务相应的考核责任制。 总之，今后地方政府负债融资搞建设仍然是经济发展的需要，负债作为地方政府融资的主要手段，不能一刀切全部禁止，但是应该转变负债的方式，即由隐性负债转为显性负债。同时，国家应该制订相关法律约束地方政府对负债的度有一定的控制，对负债的风险有一定的防范和预警，这样既能充分利用地方政府负债融资的优点，又能将地方政府负债融资的风险降到最低程度。