地方政府债务风险预警评估分析及对策研究——经济与管理

 一、地方政府负债风险概况
地方政府债务是指在各种不确定因素的影响下政府及其职能部门依据信用原则在国内外进行的直接举债、提供担保和反担保、欠账形成的最终必须部分或全部由各级财政予以偿还的债务。地方政府债务风险不仅指地方政府难以履行其偿债责任的可能性，还包括由于债务风险可能导致经济发展、社会稳定与发展受到损害的这种可能性。
我国地方政府债务总量难以摸清，但规模较大。据了解，目前我国各级政府的债务总量没有准确的统计数据，之所以出现这种局面，其主要原因有二：一是统计原因。多年累积形成的地方政府债务中，既有地方政府的直接负债（主要包括世行贷款、外国政府借款、国债项目、乡镇政府集资、拖欠工资等），也有由于各种原因形成的或有债务。直接债务是确定的，在统计中有所体现，而或有债务具有很强的不确定性、难以准确估量，在统计中没有全部体现。二是观念原因。由于官员都是任期制，所以有些官员从政绩出发，认为或有债务不是本届政府造成的，也不需要本届政府偿还，因而不披露，更不偿还，甚至认为债务总量“没必要搞清楚”。这样就加大了地方政府债务总额。
二、我国地方政府债务风险形成的原因
（一）地方财政收支存在较大缺口产生的负债风险
以河北省为例，2011年河北省财政收入3 020.1亿元，财政支出3 509.6亿元。省十一届人大四次会议审议通过的2011年河北省一般收入预算为1 542.7亿元，一般支出预算为2 225.7亿元。市级一般预算收入完成1 369.6284亿元，预算支出2 943.340 4亿元，存在资金缺口1 574.712 0亿元。省内11个市级地方政府也均存在财政收支缺口，最多的是保定市达到2 040.836万元，最少的是秦皇岛市也有 819.747万元（见表1）。2012年省直各部门申请由2012年一般预算安排的支出需求共计782.2亿元，是省级一般预算财力（405亿元）的1.9倍，缺口达377.2亿元。
（二）地方政府事权、财权不匹配产生的负债风险
1994年的分税制改革削弱了地方财政收入的支配能力，但同时地方承担的事权却越来越多[2]。以2011年全国财政收支水平为例，地方政府财政收入占全国财政收入的50.5%，地方本级收入加上中央转移支付和税收返还后，地方财政支出占全国财政支出的比重为84.84%（见表2）。这种“财权小、事权大”的矛盾在省级以下地方政府中更为突出。从中央与地方税收分配上看，一块钱的增值税中央要拿走75%，25%留给地方，地方要想发展只有靠债务。例如，我国义务教育经费87%由县乡承担，省级财政承担11%，中央财政只承担2%。巨大的支出压力迫使地方政府不得不“急中求变”，要么寻找更能增加地方收益的项目，如房地产开发，要么大笔举债，保持政府运转。
（三）行政体制不完善导致的负债风险
由于地方政府机构臃肿和工作人数比较多，机构的日常运行和工作人员的工资、福利等费用数额也就比较大，而且是刚性的财政支出，所以地方政府负担一直以来都比较重，很多县只能是吃财政饭[3]。例如，河北省文安县2011年财政收入9.8亿元，支出12.9亿元，累计债务4.8亿元。文安县某村年收入42 800元，支出持平，累计债务126 500元。地方政府资金收入缺乏，这就增加了地方政府自身的债务额。
另外，由于企业改革的不彻底，本该由企业承担的债务，政府也硬要参与其中，这样不同程度增加了地方政府的费用开支，造成地方政府自己债务的不断加重。
（四）地方政府配套资金压力沉重产生的负债风险
2011年，中央对地方税收返还和转移支付39 899.96亿元，地方支出平均38%的资金来源于中央财政转移支付，中央对地方的转移支付中，有相当部分是专项转移支付，要求地方提供一定的配套资金，对地方财政造成压力。
（五）地方政府融资渠道不完善产生的负债风险
1994年税改时颁布的《预算法》明确规定，地方政府不得发行地方政府债券，地方政府缺乏足够的资金融资渠道，只能通过非正规渠道直接或间接的借入内外债务。虽然从2009年起，财政部代地方政府发行地方政府债券，一定程度上拓宽了融资渠道，河北也发行了一定数量的地方政府债券，由于量比较小，需求难以满足。部分省（市）在2011年10月试点自行发行地方政府债券，但因范围很小，只有上海市、浙江省、广东省、深圳市四个地方政府，影响力还是很小。所以，地方政府融资的主要渠道就是向当地金融机构借贷。另外，由于我国现行金融体制还不够完善，民间融资的渠道还不畅通，民间资金难以投入到公共事业中来。
（六）地方政府“政绩工程”和“形象工程”产生的负债风险
依据现行政府绩效评价标准，有些地方政府领导为了在有限任期内表现不凡，不顾当地实际财力，不惜融资举债，大搞“政绩工程”和“形象工程”，导致地方政府债务增加。如河北某“小康县”为完成“文明生态村”的任务，计划拿出2000多万元搞建设，修路、绿化、美化粉刷等等，但其实际财力很窘迫，连工资都发不出来，除了借债没有别的筹资渠道。
（七）地方政府草率制定政策形成的负债风险
例如，1999年邢台市出台了《中共邢台市委邢台市人民政府关于进一步推进内外开放加快招商引资步伐的若干规定》。其中第38条规定：引荐内外商在邢台市直接投资的，可按外方投资额的1%～2.5%提取奖金。2003年，韩杰引荐港商到邢台投资建设了建滔（河北）焦化有限公司和建滔（河北）化工有限公司，投资共16.5亿元。如果按1%提取招商引资奖金，引荐人韩杰的奖金额将达1 650万元。但邢台市政府始终没有兑现这笔奖励，2009年10月，韩杰将邢台市政府告上了法庭。
（八）地方政府因突发事件和道义职责产生的负债风险
2008年12月23日宣告破产的三鹿集团，负债26.64亿。为了经销商利益，石家庄市政府与省政府曾协助企业筹措3亿元资金解决30%的拖欠货款，同时表示如企业筹资困难，政府将积极协调给予保证。再如，2009年11月石家庄遭遇暴雪，石家庄市财政列支500万元专项资金，重点用于被毁蔬菜棚室和畜牧养殖棚厅的重建贷款贴息，各县（市、区）也将安排相应资金配套。
三、建立河北省地方政府债务风险预警系统
我们把2010年河北省各地市政府的财政情况作了如下统计。主要采用财政集中度、财政赤字率两个指标来考核河北各市政府偿还债务的能力，具体见表3。
透过表3可以发现，河北省11个地级市政府的财政集中度尚未达到合适的区间，应债能力有待提高。从财政赤字的角度看，河北11个地级市都出现了财政赤字。张家口和承德的财政赤字率分别高达12.34%和11.37%，都明显超出了财政赤字率的合理区间。从财政赤字率来看，张家口和承德两市的政府债务风险比较严重，地方政府需要偿还的债务数额也比较高[1]。
据相关部门不完全统计，在一年多的时间里，地方政府的投融资平台迅速增长到3 000多家，其中70%以上在区县级，总的银行借款从1万多亿元迅速增加到5万多亿元。地方政府负债形势严峻。
四、科学解决地方政府负债压力的对策建议
（一）转变政府职能，使事权财权相匹配
我国的财政体制是一种“层级化”财政，所以要做到财权与事权相匹配很难。上一级政府掌握更多的财力、财权，而事权却层层下压，交给下一级政府，所以地方政府财政状况就越来越困难。因此，要改变这种现状，就必须改变这种“层级化”财政。应该实行“辖区财政”，即每一级政府对辖区内各级政府的财政平衡均要负责，不能只负责本级财政。比如省级政府，不能只负责省本级的财力是否充裕，收支是否平衡，还要考虑本省所辖的市、县、乡各级财政收支是否平衡，财力是否充足，争取做到事权与财权相匹配，形成每一层级政府的权力与责任对称的机制。
（二）摸清全省政府债务总量，通过增加地方政府融资渠道解决历史债务
各级地方政府要解决这些历史债务，首先应该对现有债务进行摸底和分类汇总，目前哪些债务应该由政府负担要做到心中有数，然后制定出切实可行的偿债计划，逐步偿还现有的历史债务。地方政府可以通过加强民间投资来拓宽地方融资渠道。（1）引导民间资本投入到政府公共事业中来，如供水、供电、公共园林绿化、公共交通和垃圾处理等公共事业。（2）引导民间资本积极参与到商业银行及农村信用社和城市信用社的扩股融资工作中去。对因基础设施和公益性项目建设及政策性因素形成的刚性债务，各级政府可以通过发展地方经济，增加税收收入，从而提高政府的偿债准备金。（3）完善政府担保制度，整顿政府担保行为。当地财政机关要监督控制政府担保的或者政府性质的职能部门担保的举债行为，当地财政机关要把政府担保的债务纳入到当年的财政计划。各地财政机关也要切实履行自己的监管职责，按照有关规定，严格审查各政府部门要担保的债务。还要全程监控政府担保的项目，包括立项、计划、投资、实施各个环节都要实行监管，以保证被担保人能够按时偿还所欠债务。（4）进一步加强管理，在保证财政正常运转的前提下，把能压缩开支的项目尽可能压下来，集中财力偿还历史债务。
（三）建立地方政府债务管理制度，科学管理新增债务
1. 《河北省政府债务管理办法》的出台。参照辽宁、浙江等省的做法，出台《河北省政府债务管理办法》。该办法应规定政府债务下管一级的制度，上级政府要严格遵照监控审批制度对下级政府实施监控审批，这样才能控制各级政府的新增债务[3-7]；各级地方政府债务管理要有专门机构专项负责，根据政府财力能力及现有债务负担情况，负责制定本级政府举债的具体规划，将地方政府债务收支纳入预算管理，统筹管理偿债准备金和偿债基金；同级人民代表大会要加强监督，实时监控。
2. 地方政府债务分级分类登记制度的建立。各级财政部门在深入调查本地政府负债情况的基础上，对各种债务实行分级分类登记。所谓分级，即省、市、县、乡镇各级部门及其隶属公司；所谓分类，即直接债务和或有债务。直接债务主要是由财政预算安排或者经过一定法律程序批准的，而或有债务则比较复杂，一般来源于财政预算之外。如举债转入投资的资本化利息，政府行政行为所造成的社会欠债（比如地方政府因突发事件和道义职责产生的负债，政府因政绩工程和形象工程产生的负债，地方政府草率制定政策形成的负债，地方政府优惠政策形成的欠款等等）。总之，各级政府应当在对政府债务认真清理的基础上进行分级分类准确详实的登记。
3. 建立借用还相统一、责权利相一致的新机制。要依法建立债权和债务的关系，明确偿债责任和偿债连带责任。凡是属于地方政府性质的债务都应由财政部门管理，不能分散管理、分散使用。要严格按照法律明晰债权、债务责任，赌塞漏洞，抑制政府债务的进一步提高。
4. 政府债务监控机制的建立。成立专门的政府债务运行监督控制小组，负责债务形势的分析，经济与财力增长趋势的科学预测，未来五年预算支出结构的推算，债务总额、余额、需要支付的利息与该地区经济、财力规模的科学比例关系，构建地方政府债务预警系统，对各级政府负债情况进行适时监督与控制，定时进行分析、评估和预警，为各级政府制订新的举债计划和投资决策提供有益参考。
5. 政府债务偿还制度的建立。现阶段，偿债准备金是政府偿还债务的主要资金来源。各地要重点搞好经济建设，税收收入增加了是筹集偿债准备金的重要来源。债务偿还的资金来源还有以下两个方面：一是每年有计划地从预算内外收入中安排一定比例的资金；二是原已按省政府有关规定建立的防范化解金融风险准备金、已取消但尚未纳入预算管理的财政周转金、政府及其所属部门的专项基金、有偿资金等应全部纳入偿债准备金管理。
（四）将地方政府债务管理纳入官员政绩考评体系
建立科学的政绩考评体系，修正各级领导干部短视的政绩观，才能有效控制新债的产生。因此，要将债务管理情况纳入干部政绩考评体系，既看经济发展的成绩，也看所付出的成本代价；既要考核经济发展的速度，又要考核发展的质量和效益。
参考文献：
[1]朱熹，陈立群，张诗悦.地方政府负债风险预警评估分析——以浙江省为例[J].现代商贸工业，2011-05-15.
[2]步淑段，李京琴，张丽娟.地方政府负债风险研究[J].石家庄经济学院学报，2010，（8）.
[3]转发省财政厅关于加强我省地方政府债务管理意见的通知[R].广东省人民政府公报，2005-06-25.
[4]意大利等欧洲国家陷信用危机 美债务危机或爆发[EB/OL].http：//www.xiugu.com，2011-05-20.
[5]闫祖强.关于举债发展的思考[N].中卫日报，2009-02-06.
[6]李含琳，贾永文.地震重灾区陇南乡村债务现状和化解方式探讨[J].财会研究，2010，（1）.
[7]覃双顶，尹建丽.地方政府高负债率及其治理研究[J].湖南税务高等专科学校学报，2010，（10）.