城市拆迁进程中弱势群体的风险治理——经济与管理

一、应然：城市拆迁中弱势群体的研究缘起
近几年来，随着我国城市化进程的加快，城市发展的速度与程度日新月异，以城市建设、改造、扩展为基本前提的城市房屋拆迁规模日益扩大。城市拆迁过程中动迁居民的生活与就业等方面均面临着机会与风险，然而对拆迁居民中处于社会困难阶层的弱势群体来讲，拆迁更多地会迫使他们向城市社会经济的边缘迁移从而遭受社会排斥的风险。与其他抗风险能力较强的群体相比，这部分弱势群体可能会蒙受更大的利益损失和个人风险。可能导致的结果：一是直接加大对社会保障的需求，致使现行社会保障制度疲于应对因拆迁产生的社会经济问题；二是风险在拆迁居民弱势者身上的积聚，达到一定程度将面临巨大的社会风险。这种社会风险犹如经济学上的“水桶效应”：水流的外溢取决于水桶上最短的一块木板一样，最容易在承受力最低的社会群体身上爆发[1]。如果对拆迁中弱势群体遭遇的利益损失和风险不够重视，那么社会风险很可能会在这类弱者身上爆发，构成危及社会稳定、影响社会发展的巨大隐患。转型期是社会风险丛生的时期，正如有学者所言，我国已进入高风险社会。因此，关注城市拆迁进程中弱势群体的现状，正确认识其所面临的风险，依法保障其各方面权益，值得引起全社会重视。
二、实然：城市拆迁进程中弱势群体面临的风险现状
1. 经济风险。拆迁中弱势群体面临的经济风险表现在其就业、住房等一系列风险上。这一群体大部分文化程度偏低、技术过时，就业的主要形式是非正式就业，如临时工、小时工或贩卖小百货等。当城市拆迁变为现实，他们迁到处于社会经济边缘的郊区时，上述非正式就业的机会急剧减少，弱势群体的收入来源更为不稳定。加上他们技能和资本的缺失，再进入劳动力市场就很困难。此外，对于已经竭尽全力买到房屋的低收入家庭来说，住房消费（包括养房，供暖费、物业费、卫生费等）和子女教育方面的开支也是步履维艰，这正是拆迁中弱势群体面临的经济风险的表现。
2. 政治风险。城市拆迁中弱势群体相对远离社会权力中心，较少参与社会政治活动，难以影响公共政策的制定。在城市房屋拆迁过程中，他们的政治影响力比较弱，难以影响拆迁决策过程，面临着利益参与上被排斥的政治风险。
被拆迁者尤其是当中的弱势群体更是被动的参与拆迁，无法影响拆迁决策过程，获取、传递和共享应知的旧城改造信息，参与程度弱，利益表达权受限，如果他们的利益参与长期得不到重视，加上利益诉求不畅通，就会使其通过非理性方式来表达和追求自身利益，从而波及社会秩序，引发社会风险。近几年来，我国群体性事件如集体上访、静坐、游行增多就是有力的警示。根据有关数据统计表明，从2001—2011年，我国发生的群体性事件数量急剧上升，年平均增长16%，由2004年的1万起增加到2011年的6万起，增长5倍；规模不断扩大，参与群体性事件的人数年均增长12.4%，由75万多人，增加到317万多人；其中百人以上的由1 400起增加到7 000多起，增长近4倍[2]。而在这些群体性事件中，有很大一部分与城市拆迁中弱势群体有关。
3. 社会关系风险。城市拆迁会对看病、子女上学、交通、购物等生活方面造成很多不利影响，弱势群体向城外偏远地区转移，无形中增加了他们享有这些设施（如城区较好的基础设施、公共景观、医院、学校等）的成本，减少了他们享受设施服务的机会，增加了生活的成本。但更重要的问题是，仅仅在此层面上来强调拆迁可能带来或加重风险是不够的，还应看到在社会关系层面可能引起的风险。
拆迁事件的发生打破了原先固定的、相对较近的空间距离，使得一部分家庭被迫迁移到较远的城市边缘地区。空间距离的拉大同时也增加了直接联系和交流的成本，尽管许多家庭之间有亲属关系，但如果缺少现实联系的根据和条件，期间也不能组成家庭网。然而，由于社会保障体系的不完善，子女抚育和老人赡养的职能依然主要由家庭承担，故至亲间的相互扶助必不可少，既有的家庭网络仍有必要继续维持下去。于是社会关系上的风险便加重了弱势群体生活上的困难，削减了这种非正式保障机制的重要作用。
三、势然：从风险社会理论看城市拆迁问题
从风险社会理论看，当前城市拆迁中弱势群体面临的风险主要有两个方面的原因：一是政府“有组织的不负责任”；二是“制度化的风险”。解决城市拆迁带来的负面效应主要应从以上这两个方面入手，从根本上改革和完善现有的城市拆迁政策及相关制度。只有这样才能最大限度地减少城市拆迁过程中所面临的风险。
1. 政府“有组织的不负责”。作为现代意义上的政府，其任务是为所有公民提供生存、稳定以及经济的和社会的福利[2]。然而政府在处理风险问题时，往往出现责任缺失或“有组织地不负责任”（organized irresponsibility）[3]。“有组织的不负责任”导致政府在拆迁程序参与、补偿机制、住房安置、社会保障、社会支持上做得都不尽如人意，近年来由拆迁引发的社会问题和矛盾冲突日益增多，社会秩序遭到挑战，社会风险大量增加，政府的公信力受到损害和质疑。目前，我国各级政府在对待拆迁问题均存在着“有组织的不负责任”。
（1）主观因素——风险意识的匮乏。政府本身就是一个利益主体，有着自利性，缺乏风险意识。在城市拆迁问题上，政府的决策和管理往往缺乏从长远的、战略的角度出发，再加上没有很好的制约机制，难以做到公平、公正，导致政府社会管理职能缺位、错位，无法尽到应有的维护社会公平正义的责任。在应对风险时，还存在着“搭便车”的现象，减少和推卸承担风险的责任和义务，在风险发生前后，作为公共决策主体的政府并没有重视问题的发展趋势，也没有将对风险的处理和自身职责紧密联系起来，而是到了问题的风险发展到相当严重的程度时，才忙于应付，结果不仅没能阻止和规避风险，相反这种不负责任的行为和决策成为风险扩大和恶化的主要因素之一，最终将风险变相地转移到了动迁居民和其中的弱势群体身上，没有承担起公共部门应有的责任。
（2）客观因素——风险自身的模糊性。即使政府对由城市拆迁引起的各方面风险具有足够的责任和风险意识，然而由于风险自身的模糊性，政府往往也会选择推诿责任。
从社会风险视角来看，原因在于以下三方面：第一，风险制造主体的模糊性。在传统社会条件下，风险制造主体是相对具体的、明确的，而在风险社会中，由于风险结果及其破坏程度的无法推算，“导致风险责任主体模糊和缺位，没有人真正地去对风险灾难承担他应该承担的责任”[4]。第二，风险运行的模糊性。在传统社会中，风险是人们能亲眼目睹、切身感知的，而且由于其地域性明确，所以可以通过保险手段加以抗衡，而在风险社会中，由于风险制造主体的模糊性，再加上全球化的推波助澜，人们往往无法感知这种风险是从何而来，到何处去。正如安东尼·吉登斯所言：“我们完全不知道风险的大小和程度，而且在很多情况下，直到很晚，我们也不能确切知道这种风险的大小。”虽然现代社会在技术和制度方面不断完善，但这种完善在为控制风险提供越来越完美的解决办法的同时，却可能会带来新的更大的风险。第三，风险结果的模糊性。在传统社会中，风险对人类影响的大小、程度是一目了然的，而在风险社会中，风险对人类的影响则是模糊的，有时人们在短时期内可能抵制住了某种风险，但新的更大的风险可能就在抵制过程中产生，而且究竟会有什么样的结果也是人们无法预料的。事实上正是由于风险的模糊性使得人们的风险意识更为淡化，使得社会管理的主体政府更有理由“有组织的不负责”。
在城市拆迁进程中隐藏的风险虽不像风险社会中那么模糊，但却从另一个角度给我们提供了一个可以借鉴的政策思路：即弱势群体面临的各种风险很难界定是由某一主体单方面造成的。无论是政府、专家系统还是居民本身，我们都无法直接将责任具体推卸到某个单一主体的身上。拆迁产生的风险及其运行也相对比较模糊，尽管在经济政治上遭受到的风险人们能切身感知到，但更多时候，人们只是凭主观印象来衡量。至于这种拆迁引致的风险，其结果的大小和程度恐怕也不是一目了然的事情。否则包括政府在内的各方社会管理主体，其风险意识不至于像现在这么淡化，出现“不负责”的现象。本文主要侧重研究的是政府，因为在城市拆迁中政府是最重要的责任主体。
2. 制度化的风险。在城市化进程中，会面对日益增多的风险，为了防范因房屋拆迁所导致的风险，政府制定了一系列政策形成一定的制度来规避它们，如1991年6月颁布实施的《城市房屋拆迁管理条例》中涉及补偿标准、补偿方式以及安置方式等内容。这些法规政策实际上是一个将风险制度化的过程。然而，城市拆迁补偿安置制度本身是一个选择的过程，是政府权威当局为解决因动迁引起的损失所选择的决策方案。这个选择的过程中包含着诸多不确定性因素，比如政策制定者对风险的不同主观感受，风险意识和责任伦理的差异化，以及利益表达机制等因素都使得拆迁制度在制定决策过程中本身存在着风险，从而引发“制度化”风险的产生。由于这些风险因素的存在和影响，使得拆迁补偿安置制度在付诸实施以后，并不能取得预期的政策效果，造成决策执行走样，政策施行受挫。
四、应然：城市拆迁中弱势群体的风险治理
“有组织的不负责任”和“制度化风险”反映了城市拆迁中弱势群体风险治理形态的内在困境。城市拆迁引发的风险是界定在一个由制度性的结构所支撑着的风险社会中，这种政治和经济制度实际上促成了各种风险的大量产生，并不断制造出社会性灾难。因此，政府必须要对这种风险进行更多的自省与反思，力图提出一整套更为民主化人性化的制度结构来应对拆迁带来的负面效应和新风险[5]。
1.重塑政府在拆迁进程中的责任伦理。“有组织的不负责”在政府管理中表现为政府社会管理职能的缺位，社会风险意识的淡薄。要避免这种现象，当务之急就是要重建政府的责任伦理，政府应该从拆迁补偿制度、构建社会保障制度、创新安置方式等制度改进入手，对动迁居民作出妥善的制度安排，避免居民因为动迁而出现边缘化和贫困现象。
（1）政治责任的担当。所谓政治责任是指政府的所作所为必须合乎目的性（即合乎人民的利益、权利和福利），其决策必须合乎人民的意志和利益，政府的决策行为要对社会公民负责。虽然“政府也是一个有着相对独立利益与目标的主体”[6]，但政府的这种利益主体与作为市场中独立行为的利益主体是迥然各异的。其决策责任和义务是要确保整个利益博弈的公正、保持利益博弈格局中的相对超然状态，满足民众公共利益诉求、保证公民合法权利，获取民众普遍认可。在城市拆迁过程中，如何保证被拆迁者尤其是那些弱势群体的利益，关键问题是要明确公共利益，正确定位政府角色。
（2）法律责任的深化。法律责任即政府的决策行为要受法律规范和保障。政府的行政决策要符合国家宪法和法律规定，这就要求应尽快建立决策的责任追究制度。政府在决策时，责任意识淡薄，把决策失误造成的损失当作“交学费”，责任追究制度就是对公共决策行为主体的惩戒，通过这种制度，达到对决策权力的约束，防止滥用权力现象的发生，真正细化、明确规定行政首长对各类风险事件的决策权力与责任范围，并对如何判断相关责任和如何具体追究相关责任作出明确的制度规范。同时，对风险和灾难之责任主体的认知和确定应该按照因果原则来进行，即按照谁酿成灾难谁担负责任的原则来进行，甚至在那些根据当前普遍认同的科研规律和法规法律来说允许出现探索性失误和差错的领域，也要毫无例外地为其决策承担一定的责任和义务[7]。
一旦法律责任追究制度真正建立起来，在进行城市拆迁之前势必会推动拆迁规划、补偿、安置协议的完善，届时拆迁人与被拆迁人会在规定的搬迁期限内签订补偿、安置协议，协议中不仅会规定补偿形式和补偿金额、安置房面积和安置地点及安置房质量，还会明确规定搬迁过渡方式和过渡期限以及违约责任和当事人认为需要约定的其他事项。这样就有利于因政府决策失误而引发的弱势群体的风险摆脱目前完全处于的真空状态。
（3）契约伦理责任机制的建立。社会主体之间的伦理契约要求在社会生态关系环境中，公民一旦遭遇风险事件时，作为决策主体的政府应当有义务自觉承担社会道德责任并提供及时帮助。一方面，城镇被拆迁者当中相当数量的居民及其家庭可能会因为房屋动迁蒙受巨大的经济损失，如因自家房屋被拆而丧失经营收入或房屋租赁费用者；或因拆迁安置需要寻求新就业岗位的被拆迁者。其自身所受的教育程度整体偏低，谋职困境较多，劳动收入较低，其中相当一部分仅依靠每月领取的城镇居民最低生活保障金来维持生计。作为城镇中的弱势人群，中低收入水平的被拆迁者需要由政府出面帮助并解决其民生保障问题。另一方面，依照相关法律规定，民居房的所有权和占地使用权应均属私人不动产。因此，当公民为了城镇公共工程或公益性项目的需要在个人利益方面作出牺牲和让步时，政府有责任给予其合理的物质货币补偿和政策支持照料：
第一，应规范和完善经济适用房具体销售政策和被拆迁者的安置办法。对城镇拆迁过程中符合条件的弱势群体采取拆迁安置的对接方式，如缩短入住资格审核时间和简化登记手续的办理程序等。同时，政府可在财政税收方面对经济适用房的建设投资给予适当的减税支持，以降低其建设成本，从而抑制经济适用房市场销售价格的上扬。
第二，应持续提速廉租房租房制度的规范化管理，进一步拓宽制度惠民覆盖面，着重解决城镇中弱势群体的拆迁安置问题。较之经济适用房而言，廉租房的比较优势在于能最大限度地保障城镇最低收入者的安居问题，缓解因经济适用房购房人多数为中高收入者而引发的舆论争议及社会负面影响。政府应当在切实考虑弱势群体在教育、就业、就医、休闲等诸多方面便利的基础上选择廉租房的合理建筑地域，避免弱势群体其他生活成本的增加。同时，应明晰相关政策决策执行部门的责任，加大监管力度，维护城镇被拆迁人住房保障的权益，妥善解决其住房安置问题。
第三，建立“可支付租赁住房”制度，通过供应低于市场租金的可支付租赁住房，既能满足城镇中低收入“夹心层”家庭的住房需求，也能满足城镇流动人口的住房需求。这种制度的可操作层面实际上是对经济适用房的政策拓展和制度创新以实现经济适用房的可租可售。一方面，可使无力支付购房资金的中低收入“夹心层”家庭可以享受租住经济适用房的资格待遇；另一方面，经济适用住房政策与“可支付租赁住房”政策的并行实施可以较好地解决中低收入家庭中各收入阶层的住房安置问题。
此外，为了住房保障制度目标得以全面实现，政府还应做好以下五方面工作：一是加大政府财政支持力度；二是依法制定土地补偿供应机制；三是完善并发挥政策性住房金融的作用，包括贴息贷款、建立全国统一的住房担保机构等；四是适度扩大住房安置惠民政策的覆盖面，保障城镇被拆迁者中弱势群体的合法权益，为弱势群体的拆迁安置铺好后路，解决好拆迁的后续问题，不断完善和健全社会保障体系；五是在新建聚居地提供一定的就业机会，保证居民就近从业，在疏解人口的同时注重产业转移，既能减轻居民动迁后的交通与时间成本负担，又能够减缓城市中心区与城市交通系统的压力。
总之，重塑政府责任伦理机制，规避和治理制度化风险，需要政府有足够的责任观念和风险意识。如果政府对各方面信息拥有高度的敏感性和责任心，把责任意识贯穿于日常行政事务管理过程当中，不断修正、完善自己的行为，从源头上就能够规避风险的产生，减少很多不必要的风险和损失。
2. 增强弱势群体防范制度化风险的参与程度。在城市拆迁中要防范制度化风险，从根本上是需要所有“利益攸关者”的充分参与（包括政府、开发商、拆迁方、评估专家及被拆迁者尤其是其中的弱势群体），从封闭的规制转变为较为开放的责任体制，力求在最大限度上规避制度化风险。参与是对抗风险的一个重要武器，必须珍视为每个公民的权利，弱势群体中的任何人都有权利在拆迁中参与相关的决策，表达他们的意见，使其经历被了解，并在政策制定中被考虑。因此，建立一个公开透明的拆迁操作平台，让拆迁各方全程参与项目的决策和执行，以期保护个人利益、兼顾公共利益将会较好地兼容个人意愿与公共利益，克服因体制性障碍而导致的信息阻塞与政策失灵，提高决策过程的透明度，最大限度地涵盖所有“利益攸关者”的偏好。如果一项政策是大多数“利益攸关者”参与的结果，那么它的交易成本就比较低，执行效率会比较高[8]。
城市拆迁源于城市建设，拆迁行为始于行政许可，建设项目的批准、建设用地的规划、拆迁方案的审核、拆迁范围的大小、拆迁期限的长短均是由政府掌控和决策的。如果政府在作出拆迁决定、颁发拆迁许可证之前能够认真倾听各方面包括被拆迁者特别是其中弱势群体的意见，无疑对拆迁行政决策的科学性与周全性具有正面推促意义，同时也有利于最大限度地防范制度化社会风险。被拆迁者包括其中的弱势群体是最直接的“利益攸关者”，他们的参与可以使拆迁项目立项、城市规划方案、拆迁人资格审议、房屋拆迁安置、拆迁补偿标准、拆迁范围内符合规定条件的困难居民、产权不明房屋、存在产权纠纷的房屋等疑难问题得到更符合民意的解决方案，使城市拆迁的路径逐步向政府、私有部门、公众三方合作的良好管制模式上转化和发展。公众力量是在政府之外有助于弥补市场机制不足的第三方力量，将其纳入城市拆迁的决策与实施过程中，使之能够与公、私权力相互制衡，方能保证效率与公平的统一。因此，在城市拆迁过程中，治理因政府决策产生的弱势群体制度化风险的关键就在于如何提高公众在拆迁中的参与程度。
参考文献：
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[5]邢海娜.我国政府在城市房屋拆迁中的不当行为问题研究——基于公共利益视角的分析[J].现代商贸工业，2008，（3）.
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[8]彭小兵.城市拆迁冲突公共治理的文化价值视域[J].重庆大学学报（社会科学版），2011，（3）.