政治伦理视域下的金融调控法律制度——学术探索

 （一）政治伦理的基本涵义
政府作为国家的政治组织，在公共政治生活中，不可能纯粹靠政治权术或权威行使职能，其本身就有基本的价值立场和价值取向，伦理作为一种社会成员自觉遵守的行为规范准则，从根本上通过规范政府职员的行为和品性进而影响政府的职能发挥。所以，政府本身具有伦理的意蕴。
政府代表国家进行统治和公共管理，具有公共性的特征，“政府的公共性是政府的第一属性”。[11]（P7～11）政府的建立以公共利益为目标，为社会提供尽可能的公共物品，具有公共性的属性。鉴于政府公共性的特点，针对政府组织、行为的法律制度安排应以服务精神、自由精神、民主精神为伦理基础，这些伦理精神的融合是政府内在的价值取向。
第一，服务精神。公共权力“只有在现实的服从中才是现实的权力”。[12]（P49）也就是说，只有确实是在保护而不是损害社会成员的公共权力才是现实的权力，才会使人服从，才能成为真正有效率的东西。公共权力要能够为社会带来普遍的福利，就需要一种不折不扣的服务，就需要有一种奉献的精神，全心全意为社会公众服务。正如狄骥指出：“国家不仅有义务不损害个人的物质、智力、精神活动的自由发展，而且还有义务为保证所有个人充分发展其物质、智力和精神活动而制定必要的法律，组织必要的公用事业。”[13]（P38）可见，现代政府是以提供公共服务为出发点和落脚点的政府，把服务作为一种基本理念和价值追求。政府享有的权力源于人民的授权，其本身就蕴含着服务与被服务的关系，一旦政府将掌握的公共权力凌驾于社会广大主体之上，就背离了公共权力产生的基础，政府的合法性以及合理性就发生动摇。
服务的深层内涵其实就是责任，政府向广大公众提供服务本身就是一种不折不扣的责任。在这层意义上，责任就是政府伦理的核心。美国管理学家彼得·德鲁克指出：“在后资本主义社会，构建社会与组织的原理一定是责任。这种组织社会或知识社会，要求组织必须以责任为基础。”[14]（P105）现代政府是责任型的政府，对民众负责是政府的最基本的价值取向，同时也是一个政府保持合法性的基本条件。政府及其构成人员必须树立责任意识，培养责任精神，具体说，就是要负起政治责任、法律责任和道德责任。
提供服务与承担责任两者本质上是统一的。提供服务本身就是政府所应担负的责任，相反，只有勇于担当责任的政府才可能提供优质的公共服务。必须把两者融合，上升到政府伦理精神的高度，将其转化为政府的内心理念，才能使政府基于此自觉、正当地行为。
第二，自由精神。自由是人的本质特征，卢梭曾说：“人是生而自由的。”[15]（P8）马克思也曾明确指出：“自由确实是人所固有的东西，连自由的反动派在反对实现自由的同时也实行着自由……没有一个人反对自由，如果有的话，最多也只是反对别人的自由。可见各种自由向来就是存在的，不过有时表现为特权，有时表现为普遍权利而已。”[16]（P63）说到底，自由就是主体没有外在束缚的情况下按照自己的意志进行活动。即，在消极层面上，主体在意志上不受外在的强制和干涉；在积极层面上，主体在做任何抉择时，均基于自己的意志而非外部力量。但自由并非就意味着随心所欲、随意所行，当人越想为所欲为时，越要受到牵绊和束缚。关于这一点，黑格尔早就说过：“通常的人当他可以为所欲为时就信以为自己是自由的，但他的不自由恰好就在任性中。”[2]（P27）因此，政府要保护的是公民的自由，而非随心所欲的任性。
自由的内涵相当丰富，至少包含三个方面：经济自由、政治自由和思想自由。经济自由指的是在财产、契约上的自由，它是其他自由的基础。只有经济自由了，才会有独立的尊严和人格，才会有与众不同的政治诉求和思想主张，进而才能在精神上真正达到自由。政治自由是指选举、被选举、言论等表达政治意愿的自由，它是经济自由在政治上的反映，是其他自由的保障。思想自由表现为道德上、理性上的自立，其是整个自由的灵魂，是人类追求的核心价值。无论是何种自由，都是政府伦理的内在蕴含。为此，现代政府应承认并维护公民个人的自由，禁止滥用公权力对公民的自由造成损害，恰如密尔在《论自由》一书中所说的那样：“所谓自由，是指对于政治统治者暴虐的防御。”[17]（P1）同时，政府决策应得到公民的同意、要听取公民的意见和建议或必要的事宜直接由公民自己做决策。
第三，民主精神。在古希腊，民主的意思是人民的权力、人民的统治。亚里士多德在其《政治学》一书中说：“由于全体公民都天赋有平等的地位……而且依据公正的原则——无论从政是一件好事或是坏事——也应该让全体公民参与政治。”[18]（P46）可见，亚里士多德主张一种多数人执政的民主思想。他还认为：“在一个同样的人们组成的社会中，根据平等和一致原则，实行轮番为治制度，确实合乎主义而值得称颂。”[18]（P350）即民主需轮流执政。如今，民主已经不再囿于上述含义。依笔者看，至少具有两方面的含义，即政治民主和经济民主。在政治层面上，民主是一种保障公民自由和权利得以实现的国家制度。对此，马克思早有论述，他认为：“民主制是作为类概念的国家制度。”[16]（P96）民主承认公民拥有广泛的自由和权利，且加以保障。在实质上，民主就是通过规定公民有参与社会公共事务管理的权利，要求政府在行使公权力时公开化、制度化，形成对权力的制衡。可见，民主制度的价值目的在于通过保护公民的自由和权利这种手段来最终实现真正的民主政治理想。在经济层面上，民主是由政治领域跨入经济领域，或者说经济领域引入政治领域的民主机制。民主之所以能够进入经济领域，是因为民主内含有促进经济增长的积极因素，其价值观具有鼓动自由和充分的交流、通过达成共识以解决冲突、尊重人的需求和特性等内容。[19]经济民主使经济的参与人和利害关系人，能够基于正义、公平的基本价值准则，有序参与到经济决策、经济监督、经济利益分配当中，使政府的经济工作更有效、更公平，更体现市场规则。
（二）基于政治伦理的金融调控法律制度分析
从上述的分析来看，现代政府行使公权力应以服务精神、自由精神、民主精神为伦理基础，这些伦理精神很大程度上就是政府行为的内在价值取向。然而，单凭这些伦理欲规范政府的行为肯定不可能。没有强制性的某种约束，由有限理性“经济人”组成的政府同样固有先天的自利、良心的弱化。为此，应将政府应遵循的伦理制度化、法制化。伦理法制化的益处在于：一是为政府解决伦理冲突和伦理困境提供一般性的指导；[20]（P199）二是为惩罚那些违背最低伦理要求的行为提供依据，正如库珀所说的：“面对不负责任的行政人员的狡黠、贪婪和骄横，法律制裁就是一个提醒：他或她接受公务员职务就要为公共利益服务，而且承担该义务时是不可偷工减料。”[21]（P137）
金融调控是政府充分利用经济杠杆和市场规则，引导金融市场资源进行优化配置的过程，调控的结果关乎社会广大公众的利益。金融调控法律制度作为一种正式的制度安排，可以把上文所论及的服务精神、自由精神、民主精神等伦理要求和道德价值目标直接以法律规范的形式确定下来，将政府伦理制度化、外部化、明了化，以便使金融调控机关在调控过程中能达到预期的伦理目标。金融调控法律制度通过确定金融调控机关调控行为的基本框架，即明确调控机关的权力边界和责任承担，从而限制调控机关任意选择的范围和机会，为调控机关行使调控权设定了最低的伦理底线，一旦违背将会受到制裁。金融调控法律制度的设定还可使调控机关逐渐养成一种从被迫遵守法律规范转化为自觉的自我约束习惯，激励调控机关向着伦理的要求自觉行为。为此，可通过创设监督制度、决策参与制度、责任制度等来体现政府伦理的要求。
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