嘉庆朝清理钱粮亏空中的艰难抉择——中州学刊

在清代历史上，嘉庆朝无疑是一个夕阳西下的朝代，这不仅仅是因为“康乾盛世”在此宣告结束，更重要的是此时的清朝已与世界历史的潮流拉开了距离。但是，还需要看到的是，在清代纵向发展的历史上，嘉庆朝与雍正朝似应遇到了同样的问题，那就是一个老皇帝在“宽政”、在“持盈保泰”思想主导下，留下了诸多弊政。只是嘉庆帝没能如他的祖父雍正帝那样以铁腕托起隐藏危机的朝纲，他在整饬钱粮亏空这一关乎国家财政与经济实力的重大问题上，所表现出的瞻前顾后、求稳求全的执政风格，注定了他的统治缺乏应有的执行力度。有关嘉庆一朝清理钱粮亏空的研究，先已不乏论文关注。早在1982年，台湾学者刘德美就从安徽的钱粮亏空入手，对清代财政积弊进行了探源，撰写了《清代地方财政积弊个案探讨——嘉庆年间安徽钱粮亏空案》一文，具有开拓性。20世纪90年代以后，诸多学者加入了这一研究行列，诸如贾允河的《嘉庆朝钱粮亏空的原因》、《清朝钱粮亏空的财政制度根源初探》等文分别就官亏、民欠、吏蚀以及财政制度等亏空的成因与源头进行了分析。朱诚如的《嘉庆朝整顿钱粮亏空述论》，对嘉庆一朝的钱粮亏空案进行了总体性的梳理，并对嘉庆帝的清理手段进行了讨论。陈连营的博士论文《危机与选择——嘉庆帝统治政策研究》，从政策推行的角度对钱粮亏空清理的实施作了阐发和评论。赵亮的博士论文《嘉庆朝官员革职案研究》，则关注了对钱粮亏空官员的处分问题。①就上述研究而言，其共性在于着重于对钱粮亏空现象以及国家应对措施的分析，本文的研究仍将全力关注“政治过程”，就嘉庆一朝处理钱粮亏空案的政治实践过程，以及君主与官僚在政策推行过程中的不同认识进行讨论，以揭示皇权与官僚在专制政治中是有各自的不同立场的，而在其背后则是各自的利益驱动。
一、“徐徐办理”：嘉庆帝谕令各省“以不收之陋规、
耗羡之盈余，缓缓归款”嘉庆二年（1797），刚刚登基两年有余的嘉庆帝命两广总督觉罗吉庆与广西巡抚台布清查广西常平仓谷，由此揭开了嘉庆一朝清理钱粮亏空的序幕。起因是，吉庆奏报粤西筹运平定川楚白莲教战事的军需粮米迟缓不前，而“广西系产米之区，何至无米碾运？”嘉庆帝遂令吉庆与台布查办，吉庆等以常平仓谷短缺州县“现有谷价银四十一万三千余两存贮司库”，数目相符，均无亏短具奏。②但吉庆等奉命查办此案已半载有余，嘉庆帝怀疑常平仓所储银两，或为道府州县等官“闻风豫为挪借”，吉庆在为广西大小各官开脱，命将吉庆、台布交部严加议处。这似乎表明，嘉庆帝不仅明察秋毫，且有严惩亏空的政治意图与政治态度。随即，嘉庆帝鉴于“各省亏空并非一日，仓谷亏空已成积习”的现状，决定开始全面清理亏空。他说：“朕办理庶务，不为己甚，今特详细指示。吉庆等此次查办，总当以各该州县实贮谷石为凭，如仓谷实有八成以内，其余未经买补，所存谷价无几，其咎尚可从宽，只须交部议处。若仓谷只有六七成，其余一半皆系谷价，即当交部严加议处。傥颗料全无，惟以谷价藉词抵饰，竟应照亏空参办治罪。”③嘉庆帝的这一上谕，是对钱粮亏空清理定下的原则，即必须实贮仓谷八成，八成以下交部按例议处。这个“不为己甚”的基调，虽不及雍正时之严厉，却也不失为一项严肃的政治律令。
但是，嘉庆四年，亲政后的嘉庆帝虽然惩办了权臣和珅及其党羽福长安等人，贪酷如“郑源寿、胡齐仑、常丹葵者，亦皆严拿纠讯”。④但在清理钱粮亏空上却表现出一种温和政治的意向，这从他对山东与直隶两省督抚对清理钱粮亏空的处置意见上便可以洞之。四年三月，山东布政使署巡抚岳起最先揭报地方亏空实况，他说：“密查东省各州县官亏约有七十余万”，建议严行追赔。疏曰：“今惟有接限勒令完交，而吏治官方亦力加整肃。”然嘉庆帝的批示却是：“徐徐办理，自有成效。百姓足，君孰与不足，培养元气，胜于仓库实贮，奚啻万倍。至于大吏洁己率属，各员裁草陋规皆为善政，以此弥补足矣。捐廉罚银等事，朕必不为。”⑤嘉庆帝在明确表示不欲实施严厉追补措施的同时，要求各省以各项“陋规”弥补亏空。而以“陋规”弥补亏空，当是嘉庆帝为推行清理地方财政、完补清理亏空所设计的“财源”。他反复强调，各省督抚“自应熟筹善法弥补，（弥补）全在上司培养元气，躬行节俭，以不收之陋规、耗羡之盈余，缓缓归款。上行下效，未有不能完之理。”⑥但是，地方督抚们并没有完全领会嘉庆帝的意图，仍以严肃处理亏空为是，四年六月，直隶总督胡季堂提出了更为严厉的处罚与归补亏空的办法。胡季堂奏请将所有亏空官员集中关押省城，勒限追赔买补，原因是直隶亏空向来较他省为多。而且，胡季堂的这一想法是经过深思的，早在嘉庆三年二月，他刚由刑部尚书出任直隶总督不久，就提出“将实系亏缺者勒限买补，分别着追，其因公动用者，于秋成后买补”⑦的分别公私情节、限期归补的措施。此次则进一步要求，“现在直隶各员应提集省城按限追缴，至升迁外省并已回旗籍者，应行文各原籍及该管现任督抚将欠项各员提至省城管押。”胡季堂所奏，遭到了嘉庆帝的斥责和反对，他说：“胡季堂此奏，只为追缴库项悬款起见，而不顾事理之难行，且于各省吏治均有关系，断不可行。直隶各州县皆有地方之责，若因立限追完欠项，俱提至保定省城，则本衙门应办刑名钱谷词讼诸事势必交佐贰及委员经理，不特旷废职守兼恐百弊丛生。”而且，嘉庆帝尤其担心他省仿效，“若各省皆从而效尤，则天下凡有应缴亏项各州县必致一举而空之，试问国家曾有此政礼乎？”“胡季堂何不知大体若此！此直隶未完各款已悬宕三十余载，既须次第清厘，何必亟亟现在”。⑧六月，再次指示胡季堂：“仓库必须弥补，然须行之以渐。为大吏者，正己率属，大法小廉，徐徐化导，革除陋规，自必渐次清厘。若勒限催追，施之于一二贪吏尚可，通省如此，是令加派小民，徒饱私橐耳，再者激成别事，所费益大矣。缓急轻重，可不详思乎。”⑨岳起与胡季堂皆为嘉庆帝重用之人，岳起以清廉实干著名，其政绩被江苏百姓“演为《岳青天歌》”。⑩胡季堂任“刑部年久，于刑名案件办理谙悉”。二人的为政风格不同，但在面对如何清查地方钱粮的问题上，所遵循的原则并无二致，这说明他们的见地在官僚中是有相当的代表性的。对亏空官员实施勒限严追、重者关押省城，这些措施通行于雍正朝，有例可循。官员们欲借助这些措施弥补亏空，并非妄议。
有鉴于此，嘉庆五年正月，嘉庆帝便向各省督抚发布了清查亏空的特谕，进一步阐明他要“徐徐办理”，并且要密查、密办，弥补亏空的施政方针。他说：“国家设立仓库，原备各省缓急之用，岂容稍有亏缺。若清查过急，州县借弥补为名，复有劝捐派累之事，是为民反成害民之举，理财变为聚敛之弊矣。若勒限在任弥补，则是剜肉补疮，无益有害，朕深知此弊。大抵州县亏空，不畏上司盘查，而畏后任接手。上司不能周知，盘查仍须书吏，临期挪凑，贿嘱签盘，况为期迫促，焉能得其真实。此所以不畏上司盘查也，惟后任接手，自顾责成，无不悉心查核，书吏亦自知趋向新官，不能隐藏册簿。然此皆向来之弊，非近年情形。近年则新旧交相联络，明目张胆，不特任内亏空未能弥补，竟有本无亏空，反从库中提出带去，名曰仿亏空，竟移交后任。后任若不肯接收，则监交之员两边说合，设立议单，其不肯说合者，又令写具欠券，公同书押，以国家仓库作为交易，实属从来未有之创举。凡此弊端，朕在深宫皆知，况亲临之督抚独不知乎！”“总之，百姓不可剥削，仓库不可亏损，其如何从容弥补之法，则在督抚悉心讲求，无欺无隐，密奏章程，候朕酌定，亦不拘年限也。特谕！”但在五个月后，嘉庆帝发现各省大员并没有认真执行他的谕旨，便于六月再度传谕各该督抚，“惟当通盘查核，赶紧弥补，据实密奏。所有报销钱粮仍当按限题达，其经征不力之州县，亦当按照未完分数，循例参处，不得将亏缺数目辄行咨部”。强调“密奏”与“不得将亏缺数目辄行咨部”。而且嘉庆帝对此十分坚持，之后，虽有督抚仍以上奏咨部的方式表示反对，却也没能改变嘉庆帝推行密办地方钱粮亏空的做法。直到嘉庆十八年，在湖北巡抚张映汉的奏折中，他再次向各省督抚重申：“嗣后仍遵照前旨，将所属亏空认真催追弥补，并于新旧交代时彻底盘查，每岁年终，将弥补确数据实密奏。俟奏报全完日，朕仍分派大员前往确查，如有短缺情弊，惟该督抚藩司是问，无庸照户部所奏，纷纷咨部。”
概而言之，嘉庆帝对地方清查钱粮亏空的要求可以归结为三点：一是“密奏章程”，就是由各省督抚自行提出清查本省亏空的办法，自行实施本省的清查事宜，不设统一清查与弥补方式。至于亏空数额、清查状况不必咨报奏闻户部，只要密报皇帝即可。二是“徐徐办理”，“不拘年限”。就是对于弥补亏空不限具体时间，朝廷只要完补结果。三是“百姓不可剥削”，“捐廉罚俸不可为”，就是不苛民不损官，惟赖耗羡盈余、“裁草陋规”，补足亏空。由此可以认为，嘉庆帝所要推行的是不折不扣的温和政治，这与雍正帝“限以三年”，“凡有亏空，无论已经参出及未经参出者，三年之内务期如数补足”，“如限满不完，定行从重治罪”的凌厉执政相去甚远。而这种温和政治出台的背后，又是基于怎样的考虑呢？
首先是嘉庆帝鉴于亏空年久、牵涉官员众多的现状，欲“宽其既往之愆”，注重归补，以保持官僚队伍的稳定。所谓“原以亏空之案官非一任，事阅多年，若概行查办，则经手亏缺及接任虚报各员皆当按例治罪，人数未免众多，或尚有贤员亦觉可惜，是以宽其既往之愆，予以弥补之限。此系朕格外施恩，各该督抚惟当实力查核，将该省实在亏缺若干，其离任各员如何追缴，现任各员如何弥补，并作何分别年限一律清厘之处，一面查办一面据实密奏，方为实心任事之道。”他力图在不损害所有官员利益的前提下妥善弥补亏空。为此，他对督抚大员的监督，寄望于考成约束。“朕所以不即严办者，原以各该督抚自顾考成，明知所属仓库短缺，断无不上紧筹办之理，果能不动声色全数补完，何必因此辄兴大狱？”其次，也是最重要的一点，就是嘉庆帝担忧严厉的追查，将导致官员借端苛派百姓。所谓“州县借弥补为名，复有劝捐派累之事，是为民反成害民之举，理财变为聚敛之毙矣。”因此他在嘉庆五年三月颁布特谕，曰：“亏损之由非一朝一夕，则补助之道岂可骤施，况应酬交接之人存亡离散，无可着追，忍令现任之人倾家荡产乎！况亦必不肯倾家荡产，反借此以剥削小民，肥家入己。此事朕见得清，知得透，然则任其亏缺耶！”
百姓的基本生存利益乃关系到国家的长治久安，是国家长远利益所系。对此，嘉庆帝深有感触。他即位不足半年便开始面对川楚陕白莲教发动的反清战争，而在他执政近十年中都在忙于调兵拨款、筹备军需。他从中得到的教训便是，地方官吏的剥削和贪腐，即“官逼民反”是导致这场反清战争的最直接原因。不能不说，川楚陕白莲教的反清，对嘉庆帝的治国理念产生了重要的影响。
但在如何清理和弥补钱粮亏空的问题上，还存在着中央与地方之间的利益平衡问题，嘉庆帝似乎过分强调了国家或者说中央政府对完补结果的要求，而忽视了地方政府弥补亏空的实际能力。也就是说，各省的陋规与羡余是否能够满足需要弥补的亏空数额，嘉庆帝此时并没有顾及到，而这一点恰恰就成为各省督抚藩司在清理和弥补亏空的问题上屡屡与之相左的原因所在。